Agentes integrantes da administração pública

AutorJouberto De Quadros Pessoa Cavalcante/Francisco Ferreira Jorge Neto
Ocupação do AutorProfessor da Faculdade de Direito Mackenzie/Desembargador Federal do Trabalho (TRT 2ª Região)
Páginas55-83

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2.1. Agentes Públicos

Qualquer pessoa que preste serviço à administração pública é tido por agente público.

Em outras palavras, “todos aqueles que servem ao Poder Público, na qualidade de sujeitos expressivos de sua ação, podem ser denominados agentes públicos. Com efeito, esta locução é a mais ampla e compreensiva que se pode adotar para referir englobadamente as diversas categorias dos que, sob títulos jurídicos diferentes, atuam em nome do Estado.

Em consequência, a noção abrange tanto o presidente da República, os governadores, prefeitos, ministros, secretários de Estado e de Município, senadores, deputados, vereadores, como os funcionários públicos, os contratados pelo Poder Público para servirem-no sob regime trabalhista, os servidores de Autarquias, de empresas e fundações estatais, os concessionários e permissionários de serviço público ou delegados de função pública, assim como os requisitados e gestores de negócios públicos. Em suma: quem quer que desempenhe funções estatais é, enquanto as exercita, um agente público”1.

Reputa-se agente público, na legislação de improbidade administrativa, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função na administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, do Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual ou, ainda, de entidade subvencionada, beneficiada ou incentivada por órgão público (arts. e da Lei n. 8.429/1992).

Para efeito da legislação eleitoral, agente público é quem exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação,

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contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função nos órgãos ou nas entidades da administração pública direta, indireta ou fundacional (art. 73, § 1º, Lei n. 9.504/1997).

A doutrina faz referência ao agente público de fato, como aquele que desempenha funções, por uma situação excepcional ou por erro, sem estarem regularmente investidos. Diferentemente do que ocorre com os agentes de direito, que possuem uma relação jurídica válida.

Os agentes públicos de fato podem ser de dois tipos: os agentes necessários e os agentes putativos.

Os agentes necessários “são aqueles indivíduos que, em estado de necessidade pública, praticam atos e desempenham atividades, agindo como o faria o agente regularmente provido.

Os atos realizados por estes agentes são confirmados pelo Estado em razão da excepcionalidade da situação ocorrida e do interesse público; convalidando-se a competência do ato, e suprindo-se os demais requisitos legais”2.

Já os agentes putativos “são os que desempenham funções públicas na presunção de que as estão exercendo com legitimidade, embora tenham sido investidos com violação do procedimento legalmente exigido. Um exemplo de agente putativo seria o de servidor que pratica inúmeros atos de administração tendo sido investido sem aprovação em concurso público.

Quanto aos agentes putativos, os seus atos praticados internamente, perante a Administração, padecem de vício de competência e, assim, não obrigam enquanto não forem objeto de sanatória. Porém, externamente, os seus atos têm os efeitos válidos, para evitar que terceiros de boa-fé sejam prejudicados pela falta de uma investidura legítima”3.

Atualmente, os agentes públicos4 (de direito) podem ser divididos em três categorias: a) agentes políticos; b) particulares em colaboração com o poder público; e c) servidores públicos.

Agentes políticos são os ocupantes de cargos estruturais da organização político-administrativa geral e não possuem uma relação profissional com

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a administração, como por exemplo: presidente da República, governador, prefeito, ministro, secretário, senador, deputado, vereador etc. “Sua função é a de formadores da vontade superior do Estado.”5Maria Sylvia Zanella di Pietro6 afirma que “a ideia de agente político liga-se, indissociavelmente, à de governo e à de função pública, a primeira dando ideia de órgão (aspecto subjetivo) e, a segunda, de atividade (aspecto objetivo). ...

São, portanto, agentes políticos, no direito brasileiro, apenas os chefes dos poderes Executivos federal, estadual e municipal, os ministros e secretários de Estado, além de senadores, deputados e vereadores. A forma de investidura é a eleição, salvo para ministros e secretários, que são de livre escolha do chefe do executivo e providos em cargos públicos, mediante nomeação”.

Hely Lopes Meirelles7 possui uma visão mais abrangente para os agentes políticos, colocando nesta categoria “os chefes de Executivo (presidente da República, governadores e prefeitos) e seus auxiliares imediatos (ministros e secretários de Estado e de Município); os membros das Corporações Legislativas (senadores, deputados e vereadores); os membros do Poder Judiciário (magistrados em geral); os membros do Ministério Público (procuradores da República e da Justiça, promotores e curadores públicos); os membros dos Tribunais de Contas (ministros e conselheiros); os representantes diplomáticos e demais autoridades que atuem com independência funcional no desempenho de atribuições governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do serviço público”.

Os agentes políticos, como esclarece José Maria Pinheiro Madeira8,

“têm plena liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funções, realizando suas atribuições com prerrogativas e responsabilidades próprias, estabelecidas na Constituição Federal e em leis especiais. Para o fiel desempenho de suas funções ficam a salvo de responsabilização civil por seus eventuais erros de atuação, a menos que tenham agido com culpa grosseira, má-fé ou abuso de poder”.

Os agentes políticos, portanto, não estão sujeitos às mesmas normas dos servidores públicos.

Os particulares que prestam serviços ao Estado sem um vínculo de trabalho, a título oneroso ou gratuito, são denominados particulares em colaboração com o poder público (agentes de colaboração). Exemplos típicos dessa situação são: o mesário na eleição; o jurado; aqueles que prestam serviço militar obrigatório etc.

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Os particulares em colaboração com a administração podem prestar serviços quando requisitados pelo Estado ou, quando por vontade própria, assumem a gestão de coisa pública em casos de emergência ou, ainda, quando desempenham, por conta própria, sem relação de dependência, mas com concordância do poder público e em seu nome, função ou serviço público.

Desta forma, a prestação de serviços dos particulares em colaboração com o poder público pode ocorrer por: a) delegação do poder público, como, por exemplo, os empregados das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, leiloeiros, tradutores, intérpretes públicos etc.; b) requisição, nomeação ou designação; c) como gestores de negócios espontâneos que assumem funções públicas em momentos de incêndio, enchentes etc. (emergenciais).

Assim, os empregados das empresas permissionárias ou concessionárias de serviços públicos, bem como das organizações sociais, Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), entidades paraestatais, etc., se enquadram como particulares em colaboração com o poder público.

Os servidores públicos9, por sua vez, são as pessoas naturais que possuem um liame de trabalho com o Estado e as entidades da administração indireta e, mediante remuneração, prestam serviços.

Os servidores públicos podem ser subdivididos em civis e militares.

2.1.1. Servidores Públicos Civis e Militares

A Constituição distingue expressamente os servidores públicos em servidores civis10, os quais podem ser subdivididos em servidores

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estatutários, empregados públicos11 e temporários (arts. 39 a 41), e militares (servidores públicos militares) que, com a EC n. 18/1998, podem ser de dois tipos: integrantes das Polícias Militares e dos Corpos de Bombeiros Militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios (art. 42) e integrantes das Forças Armadas (Aeronáutica, Exército e Marinha) (art. 142, § 3º).

2.1.2. Servidores Militares

Os servidores militares (membros das Forças Armadas, da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios) são estatutários, com regime próprio, definido em leis específicas.

Aplicam-se, portanto, aos servidores militares os princípios gerais regentes da administração pública (art. 37, caput, CF), “salvo no que tenha explícita disciplina em atenção às peculiaridades do serviço militar” (STF — TP — ADI n. 1.694-MC — Rel. Min. Néri da Silveira — j. 30.10.97 — DJ
15.12.2000).

2.1.3. Servidores Civis: Estatutários, Empregados Públicos e Temporários

Os servidores civis tradicionalmente se distinguem em: servidores estatutários, empregados públicos e temporários.

Os servidores estatutários, também conhecidos como funcionários públicos, são os ocupantes de cargos públicos12, sujeitos ao regime estatutário previamente implantado pela administração pública para a qual presta serviços.

Para a legislação federal, funcionário público é a pessoa legalmente investida em cargo público (art. 2º da Lei n. 8.112/1990).

O Código Penal considera funcionário público quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou...

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