Ato administrativo
| Author | Sebastião Edilson Gomes/Bruna Lima |
| Profession | Mestre em Direito Público. Professor de Direito Administrativo e Coodenador do Curso de Direito na ULBRA/PVH. Assessor de Conselheiro no TCE-RO. Advogado/Especialista em Direito Público pela Universidade Cândido Mendes (RJ). Advogada |
| Pages | 109-151 |
Manual de DIREITO ADMINISTRATIVO 109
Capitulo IV
ATO ADMINISTRATIVO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Não é demasiado a rmar que o estudo ato administrativo é um dos mais importantes
do Direito Administrativo.
Partindo dessa premissa, antes de adentrarmos ao estudo do ato administrativo,
é necessário tecer algumas considerações preliminares sobre fato jurídico, ato jurídico e
fato administrativo, pelo que passamos a fazê-las.
2 FATO E ATO JURÍDICO
Ab initio, convém ressaltar que há diversas maneiras de classi car os fatos jurídicos.
No entanto, e razão do objetivo dessa obra, não se fará uma análise pormenorizada de
tais classi cações, e com a nalidade de compreender melhor a teoria dos fatos adminis-
trativos, faremos uma apresentação panorâmica dos mesmos.
O Direito Civil faz distinção entre fatos e atos jurídicos, pelo que tomamos por
base seus ensinamentos.
Considera-se fato todo acontecimento que ocorre no mundo, mas não gera efeitos
jurídicos. Por exemplo, caminhar é um fato, e este não gera nenhum efeito no mundo jurídico.
Já o fato jurídico é todo acontecimento que modi ca, extingue ou produz aquisição
de direitos. É o caso, por exemplo, da morte, que gera efeitos jurídicos tais como recebi-
mento de seguro, pensão, direito à sucessão etc.
O fato jurídico se divide em dois grupos. São eles: fato jurídico em sentido estrito
(stricto sensu) e ato jurídico.
O fato jurídico em sentido estrito é aquele que independe da vontade humana,
e nele estão compreendidos os fatos naturais ordinários (nascimento, morte, aquisição da
maioridade) e os extraordinários (terremotos, inundações, raios).
Na verdade, de uma forma ou de outra, o fato jurídico em sentido estrito sempre
apresenta alguma consequência jurídica, em maior ou menor grau.
Considera-se ato jurídico os fatos que decorrem da conduta do ser humano, em
decorrência de sua manifestação de vontade.
O ato jurídico pode ser lícito ou ilícito. Ato jurídico lícito é aquele praticado de
acordo com a lei e ato jurídico ilícito é aquele praticado contra a lei, podendo se dar tanto
por ação quanto por omissão.
3 FATO ADMINISTRATIVO E FATO DA ADMINISTRAÇÃO
O fato administrativo é a materialização da vontade da Administração, em cum-
primento a alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a insta-
lação de um serviço público etc82.
82 MEIRELLES, Hely Lopes. Op cit. p. 154.
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O fato da administração é uma das causas que impossibilitam o cumprimento
do contrato administrativo pelo contratado, e o mesmo pode se dar por ação ou omissão
da Administração Pública. Por exemplo, se a Administração Pública não desapropria uma
área necessária, tal fato impossibilita a execução do objeto do contrato pelo contratado.
Consequentemente, tal fato pode ensejar a rescisão judicial ou amigável do contrato, ou
ainda, a paralisação da execução do contrato.
Aqui, convém esclarecer que, apesar de estarem relacionados, fato e ato adminis-
trativo não se confundem. Por exemplo. Os atos administrativos podem ser revogados ou
anulados, situação que não se vislumbra em relação aos fatos administrativos.
4 CONCEITOS DE ATO ADMINISTRATIVO
Após o breve trecho preliminar, cumpre analisar agora o conceito de ato adminis-
trativo, pelo que invocamos a lição de notáveis mestres. Vejamos:
Na clássica denição de Hely Lopes Meirelles ato administrativo é “toda manifes-
tação unilateral de vontade da administração pública que, agindo nessa qualidade, tenha
por m imediato adquirir, resguardar, transferir, modicar, extinguir e declarar direitos ou
impor obrigações aos administrados ou a si própria83”.
Para José dos Santos Carvalho Filho, o ato administrativo é a “exteriorização da
vontade de agentes da administração pública ou de seus delegatários, nessa condição,
que, sob regime de direito público, vise à produção de efeitos jurídicos, com o m de
atender ao interesse público84”.
O ato administrativo é típica do Poder Executivo, no exercício de sua função ad-
ministrativa.
No entanto, resta claro que os atos administrativos não são de competência so-
mente do poder executivo. Os poderes legislativo e judiciário também praticam atos
administrativos quando regulam matéria privativa de sua competência, a exemplo da ela-
boração do edital para provimento de cargos públicos, nomeação de servidores, licitação
para aquisição de bens, contratação de serviços ou execução de obras etc.
Todavia, os atos administrativos, não se confundem com os atos emanados do Le-
gislativo e do Judiciário no desempenho de suas funções típicas.
Podemos citar como exemplos os seguintes casos: quando um juiz prolata uma
sentença, não está praticando um ato administrativo, mas um ato judicial. Por outro
lado, quando os parlamentares aprovam e votam determinado projeto de lei, estão pra-
ticando um ato legislativo, e não um ato administrativo.
5 ATOS DA ADMINISTRAÇÃO
Os atos da administração, são aqueles atos privados praticados pela administração
pública que não são atos administrativos, sendo disciplinados pelo direito privado.
Nesse caso não há prerrogativas para o Estado, pois o mesmo atua em igualdade
com o particular. Aqui cam de fora, por exemplo a supremacia do interesse público
sobre o interesse privado. São exemplos, a locação de um imóvel para nela instalar uma
repartição pública, empréstimos, compra etc.
83 Op. cit. p. 153.
84 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Op. cit. p. 95.
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6 SILÊNCIO ADMINSTRATIVO
Outra questão que merece destaque, diz respeito ao silêncio administrativo.
No direito privado o silêncio importa anuência, quando as circunstâncias ou os usos o
No direito público, não impera esta regra, sendo que o silêncio não indica a prática de um
ato administrativo, mas de um fato administrativo, eis que não há manifestação de vontade.
O silêncio pode se dar por omissão ou ausência de manifestação de vontade, po-
dendo ter efeito positivo (anuência) ou negativo.
O efeito positivo ocorre quando, diante da ausência da manifestação de vontade
da Administração Pública, o administrado passa a ter o direito que pleiteava. Podemos
esclarecer o efeito positivo com o seguinte exemplo: se determinada servidora solicita
autorização para vender salgados na hora do almoço na repartição em que trabalha, sem
prejuízo de suas atividades, e não se manifestando a Administração Pública, presume-se
que houve aceitação de seu pedido. No entanto, tem a Administração Pública, um prazo
de cinco anos para apresentar uma negativa ao pedido, sob pena de decadência.
Por outro lado, a omissão poderá ter efeito negativo, e contrariando interesse do ad-
ministrado, este poderá pleitear a invalidação do ato, se entender que há vicio de legalidade.
A Constituição Federal em seu art. 66, § 3º referindo-se à sanção do Presidente ao
projeto de lei enviado pelo Senado ou Câmara, aduz que “decorrido o prazo de quinze
dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção”.
Contudo, é bom esclarecer que, via de regra, a lei omite-se sobre as consequên-
cias do silêncio administrativo, e nesse caso, pode o administrado valer-se do direito de
petição previsto no art. 5°, XXXVI “a” da CF.
7 REQUISITOS OU ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Os requisitos do ato administrativo, também chamados de elementos, são as con-
dições essenciais para que o mesmo se aperfeiçoe.
Se não observado algum desses requisitos o ato cará destituído de ecácia e con-
sequentemente não produzirá efeitos jurídicos.
A Lei 4.717/1965 que regula a Ação Popular em seu art. 2°, “a” a “e” arma que são
nulos os atos lesivos nos casos de incompetência; vício de forma; ilegalidade do objeto;
inexistência dos motivos e desvio de nalidade.
A doutrina administrativista tomando por base os apontamentos da citada lei, con-
verge no sentido de elencar como requisitos de validade do ato administrativo os seguin-
tes: competência; nalidade; forma; motivo e objeto, os quais passamos a detalhar.
7.1 Competência
A competência é também chamada de sujeito e signica que o ato administrativo só
pode ser realizado por agente público que tenha poder legal para praticá-lo.
Esta é a primeira condição para que o ato administrativo seja efetivamente valido.
Porém é possível sanar o vício de competência, ou seja, é possível a convalidação do ato.
É elemento integrante da formação do ato que indica a exteriorização da vontade do
agente público, além de ser irrenunciável.
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