Atos Administrativos
| Autor | Wander Garcia |
| Páginas | 67-106 |
CAPÍTULO 4
ATOS ADMINISTRATIVOS
4.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
O ato administrativo pode ser conceituado como a declaração do Estado, ou de
quem lhe faça as vezes, no exercício de prerrogativas públicas, destinada a cumprir direta e
concretamente a lei.
Repare que um ato jurídico só será ato administrativo se contiver os seguintes ele-
mentos:
a) presença do Estado ou de alguém lhe faça as vezes, como é o tabelião e o registrador;
b) ato praticado com prerrogativas públicas, ou seja, com supremacia estatal em re-
lação à outra parte ou ao destinatário do ato;
c) ato destinado a executar a lei no caso concreto, fazendo-o de ofício.
Assim, nem todo ato da Administração é ato administrativo. Caso não haja prerro-
gativas ou não se busque a execução da lei no caso concreto, não se terá um ato adminis-
trativo.
Confira alguns atos que são “atos da Administração”, mas não “atos administrativos”:
a) atos regidos pelo Direito Privado. Exs.: locação de prédio para uso do Poder Públi-
co; escritura de compra e venda; emissão de cheque; tais atos não têm os atributos (as qua-
lidades e forças) do ato administrativo; vale ressaltar que os atos antecedentes dos citados
devem obedecer ao Direito Público;
b) atos materi ais: fatos administrativos. Exs.: cirurgia, ministração de aula, serviço de
café, pavimentação; não há declaração, prescrição do Estado;
c) atos políticos: são os atos de governo, praticados com grande margem de discrição
e diretamente em obediência à Constituição, no exercício de função pública. Exs.: indulto,
iniciativa de lei, veto, sanção; são amplamente discricionários.
Por outro lado, há atos administrativos que não são praticados pelo Poder Executivo,
como os da vida funcional do Poder Judiciário e do Poder Legislativo (contratação de ser-
vidores, licitação para obras e aquisições).
Os dirigentes de entidades da Administração Indireta e os executores de serviços de-
legados podem praticar atos que se equiparam a atos administrativos típicos, tornando-os
passíveis de controle por meio de mandado de segurança e ação popular.
4.2. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA
Os atos administrativos, que são espécies de atos jurídicos, também podem ser veri-
ficados segundos os planos da existência, da validade e da eficácia.
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Para tanto, vale conhecer os seguintes conceitos:
a) perfeição: situação do ato cujo processo formativo está concluído; ato perfeito é o
que completou o ciclo necessário à sua formação (plano da existência). Ex.: decisão admi-
nistrativa que acaba de ser redigida e assinada pela autoridade;
b) validade: adequação do ato às exigências normativas (plano da validade). Ex.: a
decisão administrativa mencionada (já existente, portanto), que esteja, também, de acordo
com a lei;
c) eficácia: situação em que o ato está disponível para produção de efeitos típicos
(plano da eficácia). Ex.: ato existente e válido, cuja condição suspensiva ou o termo que
o acometia já se implementou, habilitando-o à produção de efeitos, situação que ocorre
quando se autoriza o uso de bem público ao particular apenas 10 dias após a expedição do
ato de autorização.
4.3. SILÊNCIO ADMINISTRATIVO
De acordo com o princípio da legalidade nem mesmo uma declaração expressa da
Administração pode se dar sem que a lei permita ou determine tal declaração. Consequen-
temente, com o silêncio da Administração não poderia ser diferente.
Assim, apenas quando a lei expressamente atribuir algum efeito jurídico ao silêncio
administrativo é que este produzirá algum efeito.
Nesse sentido, caso um particular faça um pedido para a Administração e a lei dis-
puser expressamente que a inexistência de resposta num certo prazo (silêncio) importa
em aprovação do pedido, aí sim o silêncio terá efeito jurídico, no caso o de se considerar
aprovada a solicitação feita.
Já se um particular faz um pedido e a lei nada dispuser a respeito do que acontece em
caso de silêncio administrativo, o particular não poderá considerar atendido o pedido, por
conta do aludido princípio da legalidade.
Nesse caso o particular tem o direito de buscar o Judiciário, para que este se pronun-
cie a respeito. Se havia prazo para manifestação da Administração sem que esta o tenha
cumprido, configura-se hipótese de abuso de poder e o particular pode buscar o Judiciário
sem maiores justificativas. Já se o não havia prazo para a Administração se manifestar, o
particular deve buscar o Judiciário alegando inobservância do princípio da razoável dura-
ção do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF).
Em qualquer dos casos relatados no parágrafo acima, o particular pode, em se tratan-
do de ato vinculado o que ele busca da Administração, pedir para que o juiz substitua a voz
da Administração e ele mesmo já acate o pedido do administrado, tratando-se provimento
constitutivo (de uma decisão administrativa) e que pode vir acompanhado de um provi-
mento condenatório ou mandamental para cumprimento de obrigações de fazer por parte
da Administração. Por outro lado, em se tratando de ato discricionário o que o particular
busca junto à Administração, não poderá o juiz substituir a vontade da Administração,
adentrando no mérito administrativo, devendo o juiz impor apenas que a Administração
decida, o que se pode fazer mediante um provimento que estipule multa diária ou um
provimento mandamental direcionado ao administrador público, que, caso descumpra a
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decisão, estará sujeito a responder por crime de desobediência a ordem legal de funcioná-
rio público (art. 330 do Código Penal)
4.4. REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO
Hely Lopes Meirelles ensina que o ato administrativo tem os seguintes requisitos:
competência, forma, motivo, finalidade e objeto.
Já Celso Antônio Bandeira de Mello prefere separar os elementos de existência (con-
teúdo, forma e pertinência à função administrativa) dos pressupostos de validade do ato
administrativo (sujeito competente capaz e não impedido; motivo; requisitos procedimen-
tais; finalidade; causa; formalização).
Nesse sentido, vale a pena trazer os dois entendimentos doutrinários.
4.4.1. Requisitos do ato administrativo segundo Hely Lopes Meirelles
Os cinco requisitos do ato administrativo para Hely Lopes Meirelles coincidem com
os requisitos mencionados no art. 2º, parágrafo único, da Lei 4.717/1965 (Lei de Ação
Popular).
O primeiro deles é a competência, que consiste na medida da atribuição legal de car-
gos, órgãos ou entidades.
São vícios de competência os seguintes: a) usurpação de função: alguém se faz passar
por agente público sem o ser, ocasião em que o ato será inexistente; a) excesso de poder:
alguém que é agente público acaba por exceder os limites de sua competência (ex.: fiscal
do sossego que multa um bar que visita por falta de higiene); o excesso de poder torna nulo
ato, salvo em caso de incompetência relativa, em que será considerado anulável; a) função
de fato: exercida por agente que está irregularmente investido em cargo público, apesar de
a situação ter aparência de legalidade; nesse caso, os atos praticados serão considerados
válidos se houver boa-fé.
O segundo requisito é o objeto, que é o conteúdo do ato, aquilo que o ato dispõe, deci-
de, enuncia, opina ou modifica na ordem jurídica.
O objeto deve ser lícito, possível e determinável, sob pena de nulidade. Ex.: o objeto
de um alvará para construir é a licença.
O terceiro requisito é a forma, que consiste no conjunto de formalidades necessárias
para a seriedade do ato. A seriedade do ato impõe: a) respeito à forma propriamente dita;
b) motivação.
O quarto requisito é o motivo, que consiste no fundamento de fato e de direito que
autoriza a expedição do ato. Ex.: o motivo da interdição de estabelecimento consiste no
fato de este não ter licença (motivo de fato) e de a lei proibir o funcionamento sem licença
(motivo de direito).
De acordo com a Teoria dos Motivos Determinantes, o motivo invocado para a prá-
tica do ato condiciona sua validade. Dessa forma, provando-se que o motivo é inexistente,
falso ou mal qualificado, o ato será considerado nulo.
E o quinto requisito é a finalidade, que é o bem jurídico objetivado pelo ato. Ex.: pro-
teger a paz pública, a salubridade, a ordem pública.
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