Capítulo 2. A norma jurídica financeira prescritiva do gasto público de execução administrativa
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A NORMA JURÍDICA FINANCEIRA
PRESCRITIVA DO GASTO PÚBLICO
DE EXECUÇÃO ADMINISTRATIVA
2.1. AS NORMAS JURÍDICAS EM GERAL E A NORMA
JURÍDICA DOS GASTOS PÚBLICOS
O Direito é vocacionado a regular fatos da vida social aos quais atri-
bui relevância jurídica, de ordem a produzir efeitos os mais variados,
transformando-lhes em fatos jurídicos. Não importa se tais fatos são
naturais (eventos alheios à vontade humana), ou a conduta propria-
mente de uma pessoa ou coletividade de pessoas. Inserem-se dentro do
sistema de Direito aqueles fatos que o próprio sistema entendeu por
bem internalizá-los,114 a partir de um juízo realizado pelo legislador,
que se coloca na periferia do sistema e intermedeia o interior do siste-
ma com o ambiente do sistema.115
Ao internalizar os fatos da vida social no sistema jurídico, tornan-
do-os “suporte de incidência”,116 as normas jurídicas lhe atribuem a
eficácia prescritiva. Enquanto as demais normas sociais descritivas,
como a sociologia, possuem enunciados normativos de natureza expli-
114 Cf. VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relação no Direito. 5º edição. São
Paulo: Noeses, 2015, p. 26-28.
115 Imprescindível, aqui, remeter o leitor às lições de MISABEL DERZI, amparada na
visão sistêmica de NIKLAS LUHMANN a respeito do sistema jurídico (DERZI, Misabel
Abreu Machado. Modificações da jurisprudência: proteção da confiança, boa-fé
objetiva e irretroatividade como limitações constitucionais ao poder judicial de tri-
butar. São Paulo: Noeses, 2009, p. 25/33).
116 Cf.
VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relação no Direito. 5º edição. São
Paulo: Noeses, 2015, p. 25.
cativa que se submetem ao critério de legitimação “verdadeiro/falso”;
as normas jurídicas possuem natureza prescritiva, estabelecendo parâ-
metros de verificação que se submetem ao critério “válido/inválido”,117
como leciona LOURIVAL VILANOVA.118
O pernambucano esclarece aquilo que a doutrina jurídica bem se re-
fere como antecedente e consequente normativo, referente e relativo,
hipótese de incidência e plano eficacial,119 todas expressões aqui toma-
das como sinônimos, acrescentando que esses dois elementos da norma
jurídica se ligam a partir de um “operador relacionante”, um “modal” ou
“functor”,120 indicando ser ínsita à normatividade jurídica a prescrição
de uma relação jurídica, em sentido amplo ou em sentido estrito.
Na primeira acepção, a norma opera mediante mera função qualifica-
dora de fatos, atos, coisas ou pessoas. É como a norma jurídica que se
117 KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado. Tradução de Luís Carlos
Borges. 3ª edição. São Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 161.
118 “Os critérios de legitimação desses dois tipos de enunciados se diferem. Os
enunciados de leis causais descritivas são verdadeiros ou falsos. O que decide seu
valor positivo ou negativo é a verificação empírica. Os enunciados prescritivos, que
se colocam sobre o direito positivo, pautando como ele deve ser para ser justo, são
válidos ou não válidos. O critério de sua validez depende do quadro axiológico de
referência. Mas o Direito, em si mesmo, é norma, regra, preceito. E norma jurídica
positiva não se realiza socialmente sem estatuir relações, relações entre condutas,
entre fatos do mundo social e do mundo natural socialmente relevantes. O mundo
físico ingressa no mundo social, fazendo-se socialmente relevante. Juridicamente
relevante é o fato do mundo (natural e social) que se torna suporte de incidência
de uma norma, norma que lhe atribui efeitos, que não os teria sem a norma” In:
VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relação no Direito. 5º edição. São Paulo:
Noeses, 2015, p. 25.
119 Cf.
VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relação no Direito. 5º edição. São
Paulo: Noeses, 2015, p. 85.
120 Cf.
VILANOVA, Lourival. Causalidade e Relação no Direito. 5º edição. São
Paulo: Noeses, 2015, p. 85.
121 Art. 11 - A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas
Correntes e Receitas de Capital. (…). § 2º - São Receitas de Capital as provenientes
da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da con-
versão, em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de
direito público ou privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas
de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
tigo 29, inciso III, da Lei Complementar 101/2.000122, a partir da qual
é possível dizer que se um Município recorre a uma instituição finan-
ceira para obtenção de ativos, mediante assunção de compromisso fi-
nanceiro (dívida), então esses recursos (coisas) devem ser classificados
como receita de capital. Essa norma, que é jurídica e estatuída por leis
em sentido estrito, não conforma relação jurídica em sentido estrito,
mas apenas em sentido amplo, em que um antecedente, no caso um
fato de conduta (contratação de mútuo), se relaciona a um consequen-
te de caráter meramente classificatório (natureza de receita de capital).
Nesse caso, o fato jurídico tem por efeito uma norma classificatória.
Na segunda acepção, a relação jurídica em sentido estrito, um termo
necessário é o sujeito de direito, que permita o estabelecimento de uma
relação intersubjetiva. A relação jurídica em sentido estrito é interpes-
soal. Portanto, uma norma jurídica orçamentária que prevê determinada
dotação ao pagamento pelo Ente federativo à instituição financeira pelo
contrato de mútuo entabulado, estabelece a cada mês (o tempo como ele-
mento do suporte de incidência),123 o dever jurídico (functor obrigatório)
de pagar a prestação (objeto material do consequente normativo), estabe-
lecendo entre o Município e o banco uma relação jurídica intersubjetiva,
em que aquele figura como sujeito passivo e este como sujeito ativo.
Por outro lado, também se estabelece uma relação jurídica em senti-
do estrito sobre o Município, que se vê, como regra geral,124 impedido
de empregar valores correspondentes a tal montante de recursos em
despesas correntes, no âmbito da macrogestão orçamentária. Nessa
122 Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, são adotadas as seguintes
definições: III - operação de crédito: compromisso financeiro assumido em razão
de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de
bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e
serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o
uso de derivativos financeiros;
123 Sobre o tempo como fato jurídico, ver VILANOVA, Lourival. Causalidade e
Relação no Direito. 5º edição. São Paulo: Noeses, 2015, p. 43-45.
124 A Emenda à Constituição nº 106, de 07 de maio de 2020, alterou significati-
vamente o artigo 167, inciso III, da Constituição, para vigorar com exceção mais
ampla em sua parte final, como se vê:
Art. 167. São vedados:
III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas
de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
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