Capítulo 3. As relações jurídicas transversais de poder financeiro, suas repercussões na estrutura lógica das normas prescritivas de gastos públicos e seus limites constitucionais federativos
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AS RELAÇÕES JURÍDICAS TRANSVERSAIS DE
PODER FINANCEIRO, SUAS REPERCUSSÕES
NA ESTRUTURA LÓGICA DAS NORMAS
PRESCRITIVAS DE GASTOS PÚBLICOS E SEUS
LIMITES CONSTITUCIONAIS FEDERATIVOS
3.1. AS NORMAS JURÍDICAS PRESCRITIVAS
DE GASTOS PÚBLICOS OBJETO DESTA
DISSERTAÇÃO SÃO HETERÔNOMAS
Esta dissertação concentra-se nas normas do ordenamento jurídico que
não estão veiculadas apenas nas leis orçamentárias de cada entidade da
Federação, mas também aquelas editadas pelo Poder Legislativo da União
Federal, o Congresso Nacional, por meio de Emendas à Constituição, leis
complementares, leis federais ordinárias ou resoluções senatoriais.
Mas se trata, entretanto, não de qualquer norma constitucional (re-
formadora) ou federal (ordinária ou complementar): apenas as normas
que prescrevem obrigação, permissão ou proibição da despesa pública
do Poder Executivo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
É certo que, ao vincular o Poder Legislativo, uma lei federal acaba por
vincular igualmente o legislador orçamentário.
Aqui já se afirmou que o ofício do legislador orçamentário em maté-
rias de despesas públicas consiste em (i) estabelecer as dotações próprias
ao atendimento das obrigações determinadas constitucionalmente; (ii)
estabelecer as dotações próprias ao atendimento das obrigações determi-
nadas legalmente; e (iii) estabelecer as dotações próprias às despesas não
determinadas objetivamente pela Constituição ou pelas Leis especiais,
priorizando aquelas que não serão objeto de limitação de empenho.
Pois bem. O que se busca estudar nos casos adiante expostos é a rela-
ção de tensão existente nas etapas (i) e (ii), quando as obrigações são
determinadas por Emendas à Constituição, leis complementares, leis
federais ordinárias ou resoluções senatoriais, e o destinatário de tais
normas são os Poderes Executivos Subnacionais, mediante vinculação
dos legisladores orçamentários estaduais, distritais e/ou municipais.
Trata-se de uma espécie particular de limitação provocada pelo legis-
lador financeiro sobre o legislador orçamentário, que não se dá em
âmbito horizontal, mas sim vertical, figurando como sujeito-poder o
legislador financeiro federal e sujeitos-objeto o legislador orçamentário
subnacional e, via de consequência, o Poder Executivo Subnacional.
Assim, as normas que se busca estudar são heterônomas, isto é,
editadas pela União para vincular a atividade financeira de Estados,
Distrito Federal e Municípios. As relações jurídicas são transversais.
Não se referem à relação de um Poder Legislativo para com outro Poder
Legislativo. Ao revés, trata-se de relação entre o Poder Legislativo
Federal e um ou alguns dos Poderes Executivos Subnacionais.
Isso não significa, imediatamente e de per se, que trate-se de normas
inválidas. É certo, porém, que requerem uma análise casuística, tendo
sempre como ponto de partida as normas constitucionais de evasão
vertical do poder financeiro.
Volvendo às normas constitucionais implementadoras de gastos pú-
blicos obrigatórios, verifica-se que existem tanto no texto originário
da Constituição quanto em suas sucessivas reformas. As primeiras são
sempre constitucionais, pois o Brasil não adota a possibilidade de se
reconhecer a inconstitucionalidade de normas constitucionais origi-
nárias. As normas inseridas por emendas constitucionais, entretanto,
encontram limites no §4º do artigo 60 da própria Constituição.
As leis federais, ordinárias ou complementares, anteriores ou poste-
riores à Constituição da República, sempre devem encontrar nela fun-
damento de validade. Assim, é possível realizar um juízo de validade a
respeito das normas federais, formal e materialmente.
O exercício lícito do poder pelo Congresso Nacional, mesmo que se
trate da maior autoridade política em matéria de criação do Direito em
toda a Federação, seja reformando a Constituição ou criando o Direito
Federal, submete-se simultaneamente aos critérios do poder (maior
poder/não-poder) e jurídico (lícito/ilícito). Por isso, antes do estudo de
casos, cumpre esclarecer com mais detalhamento o efetivo poder po-
lítico atribuído ao Congresso Nacional para emendar a Constituição,
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