Capítulo 5. As soluções possíveis
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AS SOLUÇÕES POSSÍVEIS
Como se esclareceu no início deste trabalho, o Estado Democrático de
Direito se constitui pela forma jurídica de organização do poder político
que requer o concurso de dois critérios legítimos de comunicação social:
o código poder/não-poder, pelo qual as forças políticas se organizam “na-
turalmente”, e o código lícito/ilícito que constitui o sistema de Direito.
Muito do que se viu nos estudos particularizados de casos decorre da
concentração de poder financeiro na União Federal, e a baixa influência
dos Entes Subnacionais em sua capacidade de veto das políticas ditadas
pelo Congresso Nacional. Por outro lado, a indeterminabilidade de regras
contidas em locuções como a vedação de emendas à Constituição “ten-
dentes a abolir a forma federativa de Estado”, prejudica um juízo com-
pleto a respeito do real alcance e vinculação de tais preceitos, indicando a
necessidade de sua regulamentação, a bem da segurança jurídica. Aliás, a
própria constatação de que a antijuridicidade é atípica, da espécie fraude,
passou pelo reconhecimento de que o ato antijurídico não tem previsão
explícita nos textos normativos que veiculam o ordenamento.
Portanto, se os critérios lícito/ilícito e poder/não-poder é que regem
o Estado Democrático de Direito, então o aperfeiçoamento das insti-
tuições e do próprio Direito Financeiro nacional só pode derivar do
avanço dos critérios instituídos por tais mecanismos.
É por isso que se passa a propor uma interpretação constitucional-
mente adequada das normas que cuidam da evasão do Poder Político
entre os Poderes e na Federação (solução judicial), seguida de pro-
posições de lege ferenda em caráter ideal: primeiro um regulamento
do exercício lícito do poder financeiro pelo Congresso Nacional em
matéria de interesse federativo (solução legislativa), e, de outro lado, a
remodelagem das estruturas institucionais de poder, a seguir descritas
(solução política propriamente dita).
Rigorosamente, qualquer solução para um problema no ordenamento
jurídico é uma proposta política. Assim o é a proposta interpretativa,
já que o Judiciário estará estabelecendo uma delimitação de sentido da
norma, isto é, aplicando uma norma jurídica de decisão individual, po-
rém aplicável a uma série de casos considerados juridicamente iguais, e,
nessa expectativa legítima de comportamento criada com toda sentença
reside a dimensão criativa do Estado-Juiz.380 Assim também o é a pro-
posta legislativa que pretende regulamentar, de modo mais explícito,
normas gerais do Direito Constitucional brasileiro já dessumíveis a par-
tir de uma interpretação sistemática; e principalmente o é a proposta de
reforma constitucional das estruturas de poder financeiro.
É que os produtos da política exercida pelos Poderes Constitucionais
do Estado são as normas jurídicas, razão pela qual pode-se dizer que
todos são órgãos do Poder Político – Judiciário, Legislativo e Executivo.
Todavia, para fins meramente didáticos, repartem-se a seguir as pro-
postas de solução para o problema diagnosticado no federalismo finan-
ceiro brasileiro dos gastos públicos a partir de duas classificações: uma
solução jurídica e outra política.
A razão de ser dessa divisão reside no fato de a primeira das vertentes
conduzir a uma regulamentação do código lícito/ilícito do federalismo,
o que tende a ensejar o exercício do controle judicial dos atos de po-
der, já que nenhuma lesão ou ameaça deixará de ser apreciada pelo
Poder Judiciário (CRFB, art. 5º, XXXV), abrindo margem a um controle
repressivo e jurídico do abuso ou do desvio do poder. É um mecanis-
mo que tende a fortalecer a Lei da Autonomia, pois põe limites mais
rígidos para o exercício do poder financeiro pelo Congresso Nacional.
A segunda vertente, denominada política, altera o código poder/
não-poder do exercício do poder financeiro na Federação brasileira,
alterando as estruturas de produção do direito federal e aproximan-
do-as de valores constitucionais de elevada importância. Ao contrário
da primeira linha de atuação, a linha política não conduz ao controle
judicial repressivo, mas sim ao controle político preventivo, por meio
da valorização do direito de participação daqueles que serão os sujei-
tos-objeto da norma, os Executivos Subnacionais.
A seguir o detalhamento de cada qual.
380 DERZI, Misabel Abreu Machado. Modificações da jurisprudência: proteção
da confiança, boa-fé objetiva e irretroatividade como limitações constitucionais ao
poder judicial de tributar. São Paulo: Noeses, 2009, p. 247.
5.1. SOLUÇÕES
JURÍDICAS
PARA AS RELAÇÕES
TRANSVERSAIS DE PODER FINANCEIRO NA
FEDERAÇÃO ATRAVÉS DO FORTALECIMENTO
DA AUTONOMIA FEDERATIVA
Para o fortalecimento da Lei da Autonomia, é imprescindível que se
regulamente com maior densidade o código lícito/ilícito para limitação do
exercício do poder financeiro pelo Congresso Nacional, com o reconhe-
cimento ou o estabelecimento de normas jurídicas de modo suficiente.
Para tanto, serão expostas duas propostas normativas de solução
para tal problemática, sendo a primeira judicial e a segunda legislativa.
5.1.1.
DESENVOLVIMENTO JUDICIAL DA NORMA CONTIDA NO
ARTIGO 166, §3º, II, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
PARA ESTENDER SUA REGULAÇÃO ÀS RELAÇÕES
TRANSVERSAIS DE PODER FINANCEIRO NA FEDERAÇÃO
A Constituição da República, embora consagre a forma federativa de
Estado, atuando fortemente quanto à rigidez das competências tribu-
tárias atribuídas a cada nível federativo, é omissa quanto aos critérios
práticos de delimitação da atividade legislativa federal que implique
em gastos públicos de Estados, Distrito Federal e Municípios.
Uma das regras presentes, amplamente desrespeitada pelo Congresso
Nacional com a chancela do Supremo Tribunal Federal, é a previsão
de que o funcionalismo público de cada Ente da Federação terá um
regime jurídico próprio (art. 39, caput), garantindo objetivamen-
te a autonomia dos governos subnacionais para gerirem seus gastos
com pessoal.
Não bastasse o reiterado descumprimento dessa norma específica,
de modo geral o Congresso vem exercendo sua competência coorde-
nadora de políticas públicas, principalmente nas áreas referidas pelo
artigo 23 da Constituição, modelando as despesas públicas de Estados,
Distrito Federal e Municípios, sem qualquer inibição.
Mas como texto e norma não se identificam mutuamente, e o texto
às vezes pode ser mais inteligente do que aqueles que o escreveram,381
uma primeira medida jurídica para solucionar o estado generalizado
de desequilíbrio federativo em matéria de gastos públicos passa pela
381 GRAU, Eros. Por que tenho medo dos juízes (a interpretação/aplicação do di-
reito e os princípios). São Paulo: Malheiros Editores, 2017, p. 83, in verbis: “O texto
normativo costuma ser mais inteligente do quem o escreveu”.
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