O poder de celebrar tratados no direito positivo brasileiro: a experiência prática do Brasil

AutorSalomão Almeida Barbosa
Páginas15-30

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Introdução
1. Direito e relações internacionais

O ex-chanceler Celso LAFER (apud DALLARI, 1994, p. 2-3) afirma que o Tratado de Westfália, de 1648, “representou a consolidação de uma ordem mundial constituída exclusivamente pelos governos de estados soberanos. Estes teriam liberdade absoluta para governar um espaço nacional – podendo entrar em acordos voluntários – tratados – para regular as relações externas e intraconexões de variados tipos”. Assim, a Lógica de Westfália, para Celso LAFER, traduz governos soberanos e iguais, vale dizer, o equilíbrio mecânico do poder está baseado na ação individual dos Estados, únicos atores da ação política, o que nos remete ao fundamento precípuo do Direito Internacional Clássico: sistema de normas de mútua abstenção (cf. DALLARI, 1994, p. 2-3).

Todavia, acentua o ex-chanceler a denominada corrosão dos paradigmas da Lógica de Wesfália, motivada, precipuamente, pela tensão entre a igualdade na teoria e a desigualdade de fato, o que se aprofunda, ainda mais, em razão de dois fenômenos que abalam o conceito tradicional de soberania: a necessidade da cooperação intergovernamental e o transnacionalismo, aqui entendido como aquele conjunto de relações que não transitam necessariamente pelos canais diplomáticos do Estado, mas que têm o poder de influir nas sociedades (cf. LAFER, 1982, p. 71-83).

2. Constituição e relações exteriores

Registra ainda o Prof. Celso LAFER (apud DALLARI, 1994, p. 12-13) que “a teoria política, desde Kant, vê uma associação positiva entre a democracia no plano interno, e um internacionalismo de vocação pacífica, guiado pelos princípios de coexistência e cooperação com os demais membros da sociedade internacional”. A análise da disciplina constitucional e jurídica do desenvolvimento das relações exteriores não deve prescindir, consoante o Prof. Pedro DALLARI, das lições de Antonio Remiro BROTONS (1984, p. 13), o qual, fundado em importantes teóricos da organização democrática do exercício do poder político (Locke, Rousseau e Tocqueville), diz que há uma tendência considerável de que os assuntos inerentes às relações exteriores, em face de suas características intrínsecas,Page 17 são próprios da alçada de governo, entendido enquanto Poder Executivo, e não do Parlamento ou do conjunto da população. Para tanto, BROTONS faz a distinção entre função de Estado, na qual há uma identificação dos interesses nacionais essenciais ou vitais, caracterizados por valores quase permanentes, e função de governo, em que a realização, individualização e execução de interesses secundários podem ser pactuados sem menosprezo das referidas funções de Estado (cf. BROTONS, 1984, p. 17). Aliás, ao tratar da publicidade dos atos atinentes às relações exteriores do Estado, noticia Celso LAFER que a diplomacia na Idade Moderna era atividade sigilosa; o segredo era instrumento normal do exercício do poder do príncipe (ex parte principis), daí a teoria da razão de Estado que permitia ao soberano estar acima do direito comum no interesse do bem público, com fundamento no jus dominationis (cf. LAFER, 1989, p. 36-46).

A distinção de BROTONS tem o condão de ressaltar, como contraponto da perspectiva administrativista, a institucionalização, mormente pela via constitucional, de paradigmas e regras de procedimento que possibilitem o balizamento e o acompanhamento da política externa governamental por parte da sociedade. Neste contexto, a constitucionalização de princípios das relações exteriores viabiliza o controle político da ação externa do Estado pelo Poder Legislativo e o controle jurídico pelo Poder Judiciário (cf. BROTONS, 1984, p. 93103).

2. O PODER DE CELEBRAR TRATADOS NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO. A PRÁTICA BRASILEIRA E EXEMPLOS: A OBRA “O PODER DE CELEBRAR TRATADOS: COMPETÊNCIA DOS PODERES CONSTITUÍDOS PARA A CELEBRAÇÃO DE TRATADOS, À LUZ DO DIREITO INTERNACIONAL, DO DIREITO COMPARADO E DO DIREITO CONSTITUCIONAL BRASILEIRO”, DO PROF. DR. ANTÔNIO PAULO CACHAPUZ DE MEDEIROS (MEDEIROS, 1995)

O tema objeto do presente trabalho não pode nem deve prescindir da excelente obra em epígrafe, do atual Consultor Jurídico do Ministério das Relações Exteriores, Prof. Dr. Antônio Paulo Cachapuz de MEDEIROS, fruto de sua tese de doutorado, aprovada com distinção e louvor na Universidade de São Paulo em 1995. Aliás, o Prof. Dr. Luiz Olavo BAPTISTA, prefaciando citada obra, diz que ela “se tornará leitura obrigatória dos estudiosos do direito internacional, assim como do constitucional, e que não pode deixar de integrar as bibliotecas jurídicas bem compostas” (MEDEIROS, 1995, prefácio).

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Sobre o assunto em tela, o Prof. Cachapuz de MEDEIROS desenvolve, na citada obra, importante histórico das Constituições brasileiras (cf. MEDEIROS, 1995).

2. 1 A Constituição de 1824

Noticia o Prof. Cachapuz de MEDEIROS que a Constituição de 1824 repetiu, no que concerne à celebração dos tratados, os termos do Projeto do Conselho de Estado nomeado por D. Pedro I, sendo ainda certo que a aprovação pelo Legislativo somente ocorreria para os tratados concluídos em tempo de paz que envolvessem cessão ou troca de território do Império ou de suas possessões (art. 102, e ) (cf. MEDEIROS, 1995, p. 80-90).

Tem o seguinte teor o art. 102, e , da Constituição de 1824:

“Art. 102. O Imperador é o Chefe do Poder Executivo, e o exercita pelos seus Ministros de Estado. Suas principais atribuições são:

(...)

  1. Dirigir as negociações políticas com as Nações Estrangeiras.

  2. Fazer tratados de aliança ofensiva e defensiva, de subsídio e comércio, levando-os, depois de concluídos ao conhecimento da Assembléia Geral, quando o interesse e segurança do Estado o permitirem. Se os tratados concluídos em tempo de paz envolverem cessão ou troca de território do Império, ou de possessões a que o Império tenha direito, não serão ratificados sem terem sido aprovados pela Assembléia Geral.”

Houve reação do Parlamento ao sistema de tratados no Governo de D. Pedro I, sistema esse formado por acordos celebrados com potências estrangeiras que acarretavam desvantagens globais e específicas para o Brasil. Neste contexto – movimento reformista da Constituição de 1824 – menciona o Prof. Cachapuz de MEDEIROS, entre outros, os projetos conhecidos como “Constituição de Pouso Alegre” (1833) e “Constituição da República Rio-Grandense” (1843, fruto de assembléia constituinte reunida na cidade de Alegrete-RS durante a Revolução Farroupilha) (cf. MEDEIROS, 1995, p. 94-96).

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2. 2 A Constituição de 1891

Dispõem os arts. 34 e 48 da primeira Constituição republicana brasileira, in verbis

“Art. 34. Compete privativamente ao Congresso Nacional:

(...)

12. Resolver definitivamente sobre os tratados e convenções com as nações estrangeiras.

Art. 48. Compete privativamente ao Presidente da República:

(...)

16. Entabular negociações internacionais, celebrar ajustes, convenções e tratados, sempre ad referendum do Congresso, e aprovar os que os Estados celebrarem na conformidade do artigo 65, submetendo-os, quando cumprir, à autoridade do Congresso.”

Consoante lição de Afonso Arinos de Melo FRANCO...

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