Coisa julgada na lei de ação civil pública

AutorMarcelo Abelha Rodrigues
Páginas381-415
CAPÍTULO 11
COISA JULGADA NA LEI
DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA
1. O GOLPE DESFERIDO NO ART. 16
Não há como compreender o fenômeno da coisa julgada nas demandas coletivas
sem que se tenha prévio conhecimento de dois aspectos que julgamos essenciais a
qualquer discussão acerca do assunto.
Só mesmo conhecendo os verdadeiros motivos que impulsionaram a transforma-
ção (desf‌iguração) legislativa dos arts. 1º, 2º e especialmente do art. 16 da lei de ação
civil pública é que se poderá entender como funciona a sistemática da coisa julgada nas
demandas coletivas, especialmente quando se estiver diante da proteção dos direitos
essencialmente coletivos.
É desnecessário mencionar a superlativa importância política da coisa julgada,
principalmente quando tal instituto se presta à atuação sobre demandas que tutelam
direitos supraindividuais. É que num país como o Brasil, com baixo nível educacional,
instável politicamente, vergonhosamente desigual no campo socioeconômico e cultural,
é natural que o Poder Judiciário seja responsável por absorver as mazelas da sociedade,
especialmente quando tais agruras são precipuamente causadas pelo que o Estado nada
faz ou deixa de fazer tudo que deveria para a coletividade.
Considerando ainda que a demanda coletiva possui uma dimensão social estupenda,
com fortíssimos condutores (representantes adequados) do conf‌lito em juízo (Ministério
Público, sindicatos e associações de classe), é certo que o alcance erga omnes ou ultra
partes da autoridade da coisa julgada nas lides supraindividuais representa uma arma
de grosso calibre, à altura das lesões e ameaças a direitos de repercussão coletiva, que
deve ser apontada e às vezes disparada contra os sujeitos responsáveis pelos abusos po-
líticos, desvios de f‌inalidade das políticas públicas, não execução das políticas públicas,
exploração indevida do consumidor nas injustas e desiguais relações de consumo, uso
predatório do meio ambiente etc.
Dessa forma, a demanda coletiva, anabolizada pela respectiva coisa julgada daí
resultante, funcionaria como um instituto imobilizante de uma norma jurídica concreta,
cujos limites subjetivos teriam a mesma dimensão e alcance do direito supraindividual
tutelado.
Em outros termos, o Poder Judiciário faria, em sentido carneluttiano, “lei entre as
partes” no atacado e não mais no varejo, tal como ocorria tradicionalmente nos conf‌litos
individuais de “Tício versus Caio”. Se outrora essa “lei entre as partes”, marcada com o
EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 381EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 381 03/02/2021 15:48:1603/02/2021 15:48:16
AÇÃO CIVIL PÚBLICA E MEIO AMBIENTE • MARCELO ABELHA RODRIGUES
382
selo da def‌initividade, não era motivo de preocupação daqueles que detêm o poder, já
que a tutela atomizada apenas fazia meros arranhões ao status quo, então com a prestação
de uma tutela molecular, o ferimento causado seria letal, não só porque se iguala a uma
insurreição jurídico-coletiva ao poder, mas também porque a aglutinação da sociedade
faz nascer uma consciência de que a união faz a força e de que é possível lutar contra os
mantenedores do poder.
A tutela coletiva, de direitos igualmente coletivos em sentido lato, tem um poder
aglutinador e formador de uma consciência que antes (e sempre) desejou-se que f‌icasse
dispersa. Como o Brasil, historicamente falando, não é propriamente um exemplo de
revoluções sociais, as demandas coletivas mostram-se como um importante vetor de
formação dessa coesão e consciência social. Nesse passo, e não obstante os excessos
aqui e ali, muito se deve aos ao parquet. Trata-se do papel educador e conscientizador
das demandas coletivas.
Diante disso, é certo que o poder máximo do País, responsável direto ou indireto, por ação e omissão, pelas
mazelas da sociedade, encontrou um grave problema para resolver: como parar ou diminuir a força das
demandas coletivas que são mais perigosas que o poder do voto (num País de analfabetos)? O que fazer para
evitar que as demandas coletivas sejam arma letal contra o status quo? O que fazer para cercear a força das
demandas coletivas sem que isso represente uma ofensa ao princípio da tripartição dos poderes e à inde-
pendência do Judiciário?
Depois de uma experiência assustadora ao longo dos 10 anos de funcionamento
das demandas coletivas (1985-1995), o Poder Executivo não suportou a pressão que
abalou (e continuaria abalando) os alicerces do seu poder. Como fazer para realizar
privatizações sem ser atrapalhado pelas demandas coletivas? Como impedir as vul-
tuosas indenizações previdenciárias? Como lidar com o controle judicial coletivo da
tributação ilícita? O jeito era um só: enfraquecer as demandas coletivas! E aí surgiria
outra indagação: como fazer isso?
A resposta à indagação do parágrafo anterior veio por intermédio de medidas
provisórias, ou seja, o jeito mais fácil para se conseguir mexer nas leis processuais que
regulam o processo coletivo. Conquanto tenham uma função nobre, as medidas pro-
visórias passaram a ser utilizadas de modo podre, sorrateiro e pulha, fazendo com que
toda a sociedade, a cada f‌inal de mês (quando se editava ou reeditava uma MP), se visse
refém das imposições do Poder Executivo, que legislava para si mesmo.
O primeiro golpe desferido sobreveio com a MP n. 1.570-4, de 22.7.97, que alterava
o art. 16, informando que o efeito erga omnes da coisa julgada f‌icaria restrito aos lindes
da competência territorial do órgão prolator da decisão por ela acobertada. Esse golpe
veio matreiramente escondido no meio de uma medida provisória que não havia sido
originariamente editada para esse f‌im!
Por medida provisória mexeu-se em matéria processual, e mais ainda, fazendo
o que é materialmente impossível: tentou-se cindir o objeto de tutela coletiva, que é
naturalmente indivisível.
Depois de um estado de perplexidade, natural se considerarmos o absurdo da MP,
a doutrina reagiu num contragolpe severo, com diversos argumentos para aniquilar a
EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 382EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 382 03/02/2021 15:48:1603/02/2021 15:48:16
383
CAPítUlo 11 • CoISA JUlgAdA NA lEI dE Ação CIVIl PúblICA
intenção do pretenso legislador, e inclusive o argumento de ordem formal, de que nenhu-
ma medida provisória poderia dispor de matéria processual em sentido estrito (art. 22,
I, da CF/88). Entretanto, nada disso arrefeceu o ânimo do oponente, que transformou
em lei o conteúdo da MP. Era a Lei n. 9.494, cujo art. 2º dizia o seguinte:
Art. 2º O art. 16 da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar com a seguinte redação:
‘Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão pro-
lator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuciência de provas, hipótese em que qualquer
legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.’”
O alvo a ser atingido era, portanto, a coisa julgada na ação civil pública da Lei n.
7.347/85, destinada precipuamente à tutela dos direitos difusos e coletivos.
Contudo, o “pretenso legislador”, então amparado pelo Congresso Nacional,
que converteu em lei tal absurdo, continuou a editar MPs que criavam, sob o rótulo de
prerrogativas da Fazenda Pública”, um sem número de privilégios destinados ao Estado
como litigante em f‌lagrante ofensa à igualdade e moralidade dos atos públicos.
A nova investida contra a lei de ação civil pública foi por intermédio da MP n.
1.978-1, que no seu art. 4º fazia incluir outros dispositivos no art. 2º da LACP. Depois
dessa medida, 34 reedições foram feitas, com alteração de sua numeração para 1906;
1985; 2.102 e 2.180 que, em virtude da Emenda Constitucional n. 32, parou na edição
n. 35. Assim, a “última” versão da medida provisória que alterava a Lei n. 9.494/97, que
por sua vez alterava o art. 2º da lei de ação civil pública, diz o seguinte:
Art. 2º A. A sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta por entidade associativa, na de-
fesa dos interesses e direitos dos seus associados, abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da
propositura da ação, domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator.
Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e
suas autarquias e fundações, a petição inicial deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembleia
da entidade associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados e indicação
dos respectivos endereços. (NR)”
Por f‌im numa das edições da mencionada medida provisória (originariamente
voltada para regular as funções da Advocacia Geral da União), o pretenso legislador
alterou o art. 1º e o art. 2º (já alterado por via da Lei n. 9.494/97).
Além de acrescentar novos incisos ao art. 1º e um parágrafo único ao art. 2º (já
comentado quando falamos sobre a competência), também acrescentou um parágrafo
único ao art. 1º, que pretendeu, explicitamente, e sem o menor pudor, levar à lona a ação
civil pública, ao proibir a sua utilização nos casos em que mais era utilizado o referido
remédio. Mais um exemplo de que se legisla para se proteger. Com efeito:
Art. 6º Os arts. 1º e 2º da Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, passam a vigorar com as seguintes alterações:
‘Art. 1º(...)
V – por infração da ordem econômica e da economia popular;
VI – à ordem urbanística.
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, con-
tribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza
institucional cujos beneciários podem ser individualmente determinados.’ (NR)
EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 383EBOOK ACAO CIVIL PUBLICA.indb 383 03/02/2021 15:48:1603/02/2021 15:48:16

Para continuar a ler

PEÇA SUA AVALIAÇÃO

VLEX uses login cookies to provide you with a better browsing experience. If you click on 'Accept' or continue browsing this site we consider that you accept our cookie policy. ACCEPT