O que é compliance público? Partindo para uma Teoria Jurídica da Regulação a partir da Portaria nº 1089 (25 de abril de 2018) da Controlaria-Geral da União (CGU)
| Autor | Camila Bindilatti Carli de Mesquita |
| Cargo | Procuradora do Distrito Federal, Pós-Graduada em Direito Público pela Escola Superior do Ministério Público de São Paulo (ESMP) |
| Páginas | 147-181 |
O que é compliance público? Partindo para uma Teoria Jurídica da Regulação... (p. 147-182) 147
MESQUITA, C. B. C. de.
O que é compl iance público? Partindo para uma Teoria Jurídic a da Regulação a partir
da Portaria nº 1.089 (25 de abril de 2018) da Controladoria-Geral da U nião (CGU)
.
Revista de Dir eito
Setorial e Regu latório
, Brasília, v. 5, n. 1, p. 147-182, maio 2019.
O que é compliance público? Partindo para uma Teoria Jurídica da
Regulação a partir da Portaria nº 1.089 (25 de abril de 2018) da
Controladoria-Geral da União (CGU)
What is Public Compliance? Moving forward to a Legal Theory of Regulation
by way of analyzing the Ordinance no. 1,089 (April 25, 2018) of the Brazilian
Office of the Comptroller General
Submetid o(
submitted
): 15/12/20 18
Camila Bindilatti Carli de Mesquita*
Parecer(
revised
): 31/12/ 2018
Aceito(
accepted
): 10/01/2 019
Resumo
Propósito
– A partir da edição da Portaria n° 1.089 de 25 de a bril de 2018, da
Controladoria -Geral da Uniã o (CGU), identific a-se u ma inov ação jurí dica no campo
regulatório brasileiro - a possibilidade de regulaç ão das políticas púb licas através dos
programas n ormativos de integrid ade ou c onformidade, também conhecidos p or
compliance público. Torna-s e de suma importância conceituar o compliance público
dentro desse contexto, especialmente quanto à sua ext ensão nor mativa e legitimação
social (efetividade). O conceito parte de uma análise autopoiética do sistema jurídico
então vigent e em uma postura a utorreferencial e reflexi va e, com isso, pret ende auxiliar
no estudo do dimensi onamento político- normativo eficiente da implementação dos
programas normativos de integr idade e conf ormidade pela Administ ração Pública
Federal, sobret udo na terceira fase q ue os estende ao campo das políticas públicas.
Metodologia/abordagem/design
– O méto do utilizado é o estudo comparativo en tre a
extensão conceit ual de compliance e a empiria inaugural da Port aria 1.089 de 25 de abril
de 2018, part indo do enfoque obt ido a partir de teorias de sistemas autopoiéticos
(Gunther Te ubner, Jürgen Habermas e Niklas Luhmann).
Resultados
– concluiu-se que o compliance públi co, entendido como progra mas
normativos de integr idade ou confor midade, configura um verdadeiro instrumento
jurídico re gulatório de integraçã o social sistêmica decorrente da m aterialização jurídica
da função de c onformidade na regulação brasileira.
Originalidade/relev ância do text o
– O artigo id entifica, d e forma in augural, o
compliance públ ico como instrumento jurídico regulatór io de integração social sistêmica
e indica a necessidade do reco nhecimento d e uma Teoria J urídica da Regulação com
regras e princípios a ela ine rentes que o tenha como, ao menos, um d e seus instrumentos .
Em uma po stura auto poiética, começa a pr omover uma análise justificativa da
dinamicidade do conteúdo do compliance público e da sua legi timação social
(efetividade), sobretudo no campo da s políticas públicas.
Palavras-chav e: regu lação, compliance público, autopoiese, Teoria Jurídic a da
Regulação, pol íticas públicas.
*
Procuradora do Distri to Federal, Pós- Graduada em Direito Público pela Escola Super ior
do Ministério Públi co de São Paulo (ESMP), Membro da C omissão de Advocacia
Pública do s Estados e Distr ito Federal – OAB/DF (2015-20 18). Foi Juíza de Direito do
Estado da Bahia (2006-2009 ) e Advogada Pública da Petrobras Distribuidora S.A. (2005-
2006). E-mail : cbcarli@gmail.com.
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da Portaria nº 1.089 (25 de abril de 2018) da Controladoria-Geral da U nião (CGU)
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Revista de Dir eito
Setorial e Re gulatório
, Brasília, v. 5, n. 1, p. 147-182, maio 2019.
Abstract
Purpose
– From the e nactment of the ordinance no. 1,089 of April 25, 20 18 of the
Brazilian Office of th e Comptrol ler Genera l (CGU ), it is possible to identify a l egal
innovation in t he brazilian regulatory fiel d – the possibility of regu lating public policies
through the no rmative integrity or conformity , also know n by public complia nce
programs. It is of utmost importance to conc eptualize public compliance programs
within this context, esp ecially as to its nor mative extension an d social legitimacy
(effectiveness) . The concept is identified from an autopoietic analysis of the prevailing
legal system in a self-referential and reflexive posture. It intend s to assist in the study of
the efficien t pol itical-normative di mensioning of the compliance program´s
implementati on, especially to regulate p ublic policies.
Methodology/Approach/Design
- The method used is the compar ative study between the
conceptual extension of compliance and the inaugu ral experience of the or dinance no.
1,089 of April 25, 2018, b ased on theories of autop oietic syste ms ( Gunther Teu bner,
Jürgen Haber mas e Niklas Luhmann).
Results
– The paper conclu des that public compliance programs , understood as
normative pr ograms of integrity or conformity, co nstitutes a true legal regulatory
instrument of systemic socia l integration resu lting from the legal materiali zation of the
compliance fu nction in the Brazilia n regulation.
Originality / relevance of the
text
– The article identifies public compl iance programs
as leg al regulatory instrument of systemic soci al integration and indicates the need to
recognize a Legal The ory of Regula tion with rule s and princi ples inherent t o it, which
has at least one of its instrument s. In an autopoietic posture, it begins to promote a
justifiable analysis of the dynamism of public compliance programs conte nt and its social
legitimacy (eff ectiveness), especially in the field of public policies .
Keywords:
regulation, public compl iance programs, autopoiese, Legal Theory of
Regulation, pu blic policies
Introdução
Recentemente, o Ministério do Estado da Transparência e Controladoria-
Geral da União publicou a Portaria de nº 1.089 de 25 de abril de 2018
1
, que
estabelece orientações para que os órgãos e as entidades da administração
pública federal direta, autárquica e fundaciona l adotem procedimentos para a
estruturação, a execução e o monitoramento de seus programas de integridade
e dá outras providências. Deter minou, até 30 d e novembro de 2018, a
implementação e a aprovação dos programas d e integridade pelos órgãos e
1
Disponível em: htt p://www.cgu.gov.br/noticia s/2018/04/cgu-lan ca-regulamentacao-
para-programas-de-integridade-no-governo- federal/portaria-cgu-1 089-2018.pdf/view.
Acesso em: 12 .06.2018.
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Setorial e Regu latório
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entidades da administração pública federal autárquica e fundacional, cujos
requisitos mínimos passou a disciplinar no seu art. 6°.
Indo ainda mais além, no parágrafo único do art. 7° da referida Portaria
determinou que os órgãos e as entidades deverão buscar expandir o alcance de
seu Programa de Integridade para as políticas públicas por eles implementadas
e monitoradas, bem como para fornecedores e outras organizações públicas ou
privadas com as quais mantenha relação.
Em suma, passou a estabelecer diretrizes de implementação do que a
doutrina começa a apontar pela denominação de “compliance público”.
Segundo Anderson Pomini (2018):
“
O berço das definições sobre o alcance do compliance no setor público pode
ser localizado no ano de 2006, na Convenção das Nações Unida s (ONU)
contra a Corrupção. E m tal oportunida de, o Brasil foi sign atário do
documento e, na sequência, publicou o Decreto n° 5.687/2006. A cit ada
Convenção foi regul amentada com as seguintes finali dades:
i)
promover e fortalecer as med idas para prevenir e combater mais
eficaz e eficienteme nte a corrupção;
ii)
promover, facilitar e apoiar a cooperação internacional e a
assistência técnica na prevenção e na luta contra a corrupção, incluída a
recuperação de ativos ;
iii)
promover a integridade, a obrigação de render contas e a devida
gestão dos assuntos e dos bens públicos;
Ante tal cenário, a Assembleia-G eral da ONU definiu que cada Estado-Parte,
em conformid ade com os prin cípios fundamentais de seu or denamento
jurídico, formularia polític as coordenadas e eficazes contra a corrupção,
promovendo a particip ação da sociedade e refletindo os princípios do Estado
de Direito, a devi da gestão de assuntos e bens públic os, a integridade,
transparência e a pre stação de contas.
Em seu art. 5°, a normativa em co mento estabeleceu que compete ao Estado -
Parte estabelecer e fomentar práticas eficazes encaminhadas a pr evenir a
corrupção e avalizar periodicamente os instrumentos jurídicos e as me didas
pertinentes a fim de deter minar se são adequadas para combater a corrupç ão.
Cabe mencionar que a ONU, desde aquela épo ca, j á i ndicava que cada
Estado-Parte procurar ia aplicar, em seus pró prios ordenamen tos
institucionais e jurídicos, códigos ou normas de conduta para o correto,
honroso e devido cumprimento das funções públicas ”(POMINI, 2018, p.156-
157).
Com a edição da Portaria de nº 1.089 de 25 de abril de 2018, nessa linha
de raciocínio, a Controladoria-Geral da União estaria consolidando, no âmbito
federal, uma espécie de regulação por normas dentro do governo (CROLEY,
2008) extensível, em um segundo momento, às políticas públicas e a indicar,
com isso, não somente a valorização da autorregulação calcada em programas
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