Contradição aparente entre ministério público resolutivo e demandista
| Autor | Ilan Fonseca de Souza |
| Páginas | 30-47 |
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Após a Constituição de 1988, juristas e cientistas sociais tem identificado um novo perfil de Ministério Público, chamado de resolutivo. Focado na solução de conflitos sociais sem a utilização do Poder Judiciário, esta nova forma de atuação teria surgido a partir do voluntarismo político de promotores e procuradores. Esta polarização conceituai entre Ministério Público demandista tradicional e resolutivo inovador espelha uma ideologia interna da instituição favorável a este último perfil e, no caso do Parquet Trabalhista, possui pouca distinção objetiva. De acordo com os argumentos por nós trazidos, o MPT resolutivo não soluciona tantos conflitos quanto apregoa a doutrina, ao passo que a judicialização dos litígios trabalhistas utiliza-se de mecanismos processuais que lhe impingem grande efetividade, tudo isto sem prejuízo da utilização dos instrumentos administrativos usualmente apropriados pela doutrina que defende o MP resolutivo.
Para que se entenda o atual perfil que o Ministério Público do Trabalho abraçou, é necessário que seja feito um breve registro histórico
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do comportamento da instituição, bem como que seja traçada a evolução dos demais ramos do Ministério Público nacional.
Um fato que parece consensual na literatura da sociologia jurídica do Ministério Público é a mudança do padrão da instituição, ocorrida após a Constituição de 1988, e, em especial, a partir da utilização de mecanismos de tutela coletiva, como a ação civil pública. Dentro de um panorama mais amplo, intitulado de judicialização da política,2 o Ministério Público brasileiro passou a adotar um modelo de comportamento mais ativo, ainda que sujeito a inúmeras críticas, como aquelas apontadas por Rogério Arantes (1999). Para referido autor, o Ministério Público estaria expropriando papéis da sociedade civil e bloqueando o empoderamento social. Em relação ao Ministério Público do Trabalho, Vitor Filgueiras (2012) defende que o órgão estaria contribuindo para a precarização do trabalho, nas últimas décadas, principalmente, pelo modo operatório consensual desta instituição de vigilância. A adoção da postura conciliadora com as infrações, e não com o capital, sem impor perdas financeiras, não fez diminuir o desrespeito às normas do mercado de trabalho, rebaixando as condições de contratação da força de trabalho (FILGUEIRAS, 2012, p. 449).
Neste sentido, a despeito do consenso na alteração do paradigma institucional, os pesquisadores dividem-se entre os que enxergam essa mudança como corolário de fatores endógenos e egoísticos, impactando por fim em uma incapacidade da sociedade de fazer representar-se por si mesma (ARANTES, 2002, apud CARELLI, 2011), desempenhando o Ministério Público um papel paternalista que considera o cidadão como um hipossuficiente; ao passo que outros defendem que esta mudança foi motivada por fatores exógenos e altruístas, repercutindo, ao contrário, em incremento da cidadania (maior aceitação das demandas relativas aos direitos difusos e coletivos que envolvem políticas públicas), com participação ativa da sociedade civil através de denúncias, culminando no ajuizamento de ações civis públicas (SADEK, 2000; VIANNA; BURGOS, 2001, apud FREITAS, 2011, p. 252).3 Assim é que, para Maciel (2006, p. 17, apud FREITAS, 2011, p. 255), o capital simbólico, político e social acumulado pelo Ministério Público, ao longo da redemocratização, permitiu que o órgão enfrentasse com sucesso oponentes dentre setores da comunidade jurídica e política.
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É neste quadro de diagnósticos contraditórios que surgem os conceitos de Ministério Público resolutivo ou demandista, cuja nomenclatura costuma ser mais aceita pelos estudiosos do Direito do que das Ciências Sociais. Referida distinção materializa uma ideologia institucional, a ponto de ser ensinada no curso de formação do Ministério Público do Trabalho (ESMPU, 2012),4 elegendo o termo de ajuste de conduta como instrumento prioritário de uma atuação resolutiva e conciliadora.
Recentemente, ainda, o Conselho Nacional do Ministério Público editou a Carta de Brasília, buscando o fomento à atuação resolutiva do MP brasileiro (CNMP, 2016), para uma implementação do sistema de acesso à justiça pela solução consensual dos conflitos. Para o órgão, a legitimação social pode ser ampliada através de um maior investimento em um modelo de Ministério Público resolutivo. É sobre estes conceitos que iremos nos debruçar.
Chamado a agir em novas áreas pela Constituição, o tipo novo de Ministério Público teria se desgarrado do tradicional - que priorizava a ação penal, objetivando a tutela por adjudicação - comprometendo-se com a justiça social e o cumprimento da lei (FREITAS, 2011, p. 257). O Ministério Público resolutivo desenvolveria a experiência "fora do gabinete", com a solução de problemas coletivos sem recurso usual ao Poder Judiciário, mas sim a partir de acordos entre as partes em litígio, tornando, por consequência, a instituição conhecida e valorizada (SADEK, 2000).
Este Parquet resolutivo seria generalista (em comparação com o especializado), preventivo/ativo (em contradição ao punitivo/reativo), e atuaria em articulação com organismos governamentais e não governamentais (CAVALCANTI, 2000).
O MP resolutivo caracterizar-se-ia, portanto, como aquele que atua na solução de conflitos sociais no âmbito da própria instituição, em parceria com a sociedade (intermediando a pacificação social), sem recorrer ao Poder Judiciário (BARCELOS, 2009; RODRIGUES, 2011; MELO, 2004).
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A expressão Ministério Público resolutivo diferencia, portanto, o órgão ministerial que busca resolver diretamente os conflitos sociais, fruto de uma suposta insatisfação generalizada com o resultado de ações propostas para a defesa de interesses transindividuais (CAVALCANTI, 2000; BRITTO PEREIRA, 2016, p. 181), em contraposição ao Ministério Público demandista, que estaria focado no conflito judicial.
Este padrão de atuação resolutivo, na seara trabalhista, seria, reconhecidamente, superior ao perfil demandista, porque envolve a busca de soluções conciliatórias, através da celebração de compromissos, alcançando alternativas que se ajustam à realidade e às condições da empresa empregadora, sem implicar no descumprimento da lei (GOMES, 2011).
O perfil demandista, ao seu turno, seguiria uma lógica binária, enquanto o resolutivo, por ser mais flexível, atentaria para a realidade do caso concreto; enquanto o primeiro seria tradicional, encontrando-se falido, o segundo seria inovador e superior, em termos de eficácia.
Mesmo aqueles que concluem positivamente pela atuação deste novo Ministério Público (RODRIGUES, 2011)5 reconhecem que houve dificuldades e equívocos no exercício destas atribuições constitucionais. A explicação mais corrente costuma atribuir esta imperfeição a um perfil individualista de muitos procuradores e promotores, parecendo haver uma tendência, na sociologia jurídica do Ministério Público, a atribuir eventuais falhas na efetivação dos direitos constitucionais a este tipo solitário e burocrático dos membros do MP
Para Otávio Brito Lopes (2010, p. 15), por exemplo, a cultura institucional gerou, em muitos casos, um membro do MPT isolado em seu gabinete, sem objetivos, metas ou planejamento, mais preocupado em prestar contas à corregedoria do que com o resultado final do seu trabalho. Mais recentemente, Karen Artur (2016, p. 182) concluiu que esta feição introvertida seria, possivelmente, uma consequência da avaliação rígida da atuação dos procuradores pelo Conselho Nacional do Ministério Público, sem incentivos formais a uma atuação coordenada. Soares (2011, p. 349), com base em depoimentos dos procuradores da república, credita este padrão ao excesso de demandas encaminhadas ao Ministério Público, frente a um número limitado de membros, resultando na ocupação de quase todo tempo com atividades isoladas, dentro do gabinete.
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Identificado este viés de inefetividade na atuação dos membros do Ministério Público, seria possível realizarmos o enquadramento do Ministério Público do Trabalho em um perfil majoritariamente demandista ou resolutivo? Por sua vez, esta forma de atuação teve capacidade de garantir a efetividade dos direitos fundamentais dos trabalhadores?
Para que se enxergue o Parquet Trabalhista como um órgão com atuação homogénea, seja ela resolutiva ou demandista, há que se indagar, anteriormente, se a independência funcional não poderia funcionar como um elemento impeditivo de alguma uniformização.
Isto porque a independência funcional, conceito equivalente à soberania do magistrado, deveria ser um fator a recrudescer a heterogeneidade de atuação voluntarista de procuradores do trabalho, adicionada às vantagens do sistema de mérito e do concurso público. O fato de os procuradores do trabalho serem lotados em procuradorias de menor porte, situadas no interior do Brasil,6 recém-ingressos na carreira, distantes dos centros de poder (capitais do País onde se situam as sedes das procuradorias regionais) - longe da corporação e de sua organização - poderia fomentar virtudes individuais, construindo identidades para si mesmos, em uma composição plúrima(WERNECKVIANNAefa/., 1997, p. 213). Este conjunto de fatores daria ensejo ao chamado voluntarismo político dos membros do Ministério Público, tido como também responsável pela transformação do órgão após a Constituição de 1988.7
Acreditamos que o elogiado fenómeno do voluntarismo político, realçado pelos...
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