Controle da Administração
| Autor | Wander Garcia |
| Páginas | 491-528 |
CAPÍTULO 17
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
17.1. CONTROLE INTERNO
17.1.1. Introdução
O controle interno pode ser conceituado como o controle exercido no interior da
própria Administração, tendo fundamento no princípio da autotutela.
Quanto à iniciativa, o controle interno deve se dar de ofício, podendo iniciar-se, tam-
bém, por provocação do interessado.
Quanto à extensão, o controle abrange a fiscalização contábil, financeira, orçamentá-
Quanto aos meios, o controle interno se dá pela fiscalização hierárquica (já vista no
item Poder Hierárquico), pela supervisão ministerial (vista no capítulo da Organização da
Administração) e também pelos recursos administrativos, que serão analisados no próximo
item.
17.1.2. Recursos administrativos em sentido amplo
Os recursos administrativos são todos os meios administrativos hábeis a provocar o
controle da atividade administrativa. Aqui a expressão “recursos administrativos” é utiliza-
da em sentido amplo, abrangendo todo e qualquer tipo de provocação administrativa do
interessado, com vistas ao controle da atividade da Administração.
São modalidades dos recursos administrativos:
a) representação, consistente na denúncia de irregularidade, feita na Administra-
ção;
b) reclamação administrativa, consistente na dedução das seguintes pretensões:
b1) pedido de reconsideração: feito para a mesma autoridade que decidiu;
b2) revisão: destinada ao reexame de matéria já definitivamente apreciada pela Ad-
ministração quando surgirem fatos ou circunstâncias que possam modificar a decisão an-
terior, não podendo haver reforma em prejuízo de quem a pede (art. 65 da Lei 9.784/1999),
ou seja, em matéria de revisão não cabe reformatio in pejus. Um exemplo é o pedido de
revisão da demissão de um agente público, mas que acabou sendo absolvido na esfera cri-
minal por negativa de autoria ou inexistência do fato;
b3) recurso hierárquico: feito para o superior hierárquico de quem decidiu. Será
hierárquico próprio se dirigido à autoridade superior do mesmo órgão da inferior (ex.:
para secretário da educação contra ato de um diretor da secretaria); será hierárquico im-
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próprio, se dirigido para autoridade superior fora do órgão da inferior (ex.: para o Prefeito
contra ato do secretário da saúde).
17.1.3. Recurso hierárquico
Como regra, o recurso hierárquico tem somente efeito devolutivo, tendo também
efeito suspensivo nas hipóteses em que a lei assim dispuser ou quando o administrador
aplicá-lo motivadamente, não se presumindo sua existência. Recebido no efeito suspensi-
vo, sem exigência de caução do particular, este não terá interesse processual em ingressar
com demanda no Poder Judiciário (salvo se o recurso pleitear que a administração deixe
de se omitir diante de um caso concreto). Disso decorre o impedimento da fluência do
prazo prescricional.
Tem legitimidade para interpor recurso as seguintes pessoas: a) os titulares dos di-
reitos discutidos no processo; b) os terceiros afetados pela decisão; c) as organizações e
associações representativas, em caso de interesses coletivos; d) os cidadãos ou associações,
quanto aos interesses difusos.
Quanto ao recurso hierárquico, a Lei 9.784/1999 dispõe, em seu art. 56, que os recur-
sos serão dirigidos à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no
prazo de 5 dias, o encaminhará à autoridade superior.
O praz o para recurso é, como regra, de 10 dias, contado da ciência ou divulgação
oficial da decisão (art. 59), sendo que, na contagem dos prazos, exclui-se o dia do início e
inclui-se o do vencimento (art. 66).
O recurso administrativo tramitará no máximo por três instâncias, salvo disposi-
ção legal diversa (art. 57).
O não conhecimento do recurso não impede a Administração de rever de ofício o
ato ilegal, desde que não ocorrida a preclusão administrativa (art. 63).
O órgão competente para decidir o recurso pode tomar as seguintes decisões: não
conhecer do recurso, ou confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a
decisão recorrida, se a matéria for de sua competência.
Cabe reformatio in pejus, mas o recorrente deve ser cientificado para a defesa, se, da
aplicação de tal regra, puder decorrer gravame à situação do recorrente (art. 64).
17.1.4. Coisa julgada e prescrição administrativas
Toda decisão administrativa é passível de ser reapreciada pelo Poder Judiciário nos
aspectos de legalidade, moralidade e razoabilidade.
Assim, uma decisão administrativa, mesmo confirmada por um recurso administra-
tivo, não faz aquela coisa julgada prevista na lei processual civil ou penal, coisa julgada que
faz com que a decisão fique, definitivamente, imutável no mundo jurídico.
Porém, na esfera administrativa existe a chamada coisa julgada administrativa, que
consiste na impossibilidade de retratação por parte da Administração Pública, quando deci-
da favoravelmente ao administrado, desde que, é claro, não se trate de decisão ilegal.
Em outras palavras, a coisa julgada administrativa consiste no não cabimento mais
de recursos na esfera administrativa. De qualquer forma, nada impede que a decisão seja
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revista no âmbito do Poder Judiciário ou, caso seja ilegal, seja revista pela Administração
no prazo de 5 anos (art. 54 da Lei 9.784/1999), sob pena de decadência, salvo comprovada
má-fé, hipótese em que não há prazo para anulá-la.
O outro conceito importante é o de prescrição administrativa, que consiste na perda
do prazo para recorrer de decisão administrativa (prazo previsto na lei local) ou na perda do
prazo para que a Administração reveja seus atos (5 anos) ou, ainda, na perda do prazo para
punir (previsto também na lei local).
Prescrição das pretensões contra o particular: o prazo prescricional para a Admi-
nistração ingressar com demanda contra o particular é o da lei civil (10 anos, como regra;
3 anos para reparação civil; 5 anos para responsabilidade contratual).
Prescrição das pretensões contra a Fazenda Pública: o prazo é de 5 anos, permitida
uma única interrupção, quando então o prazo recomeça a contar, agora, por mais 2 anos
e meio, desde que, na somatória do prazo que já decorreu com esse novo prazo não fique
reduzido a prazo inferior aos 5 anos originariamente previstos. A Súmula 383 do STF
assim dispõe: a prescrição em favor da Fazenda Pública recomeça a correr, por dois anos
e meio, a partir do ato interruptivo, mas não fica reduzida aquém de cinco anos, embora o
titular do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo. Vale salientar que o art.
10 do Decreto 20.910/1932, que trata da prescrição quinquenal contra a Fazenda, dispõe
que o prazo de cinco anos “não altera as prescrições de menor prazo, constantes das leis e
regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras”.
17.2. CONTROLE EXTERNO
17.2.1. Introdução
O controle externo pode ser conceituado como aquele exercido por órgão ou pessoa
que está fora da Administração.
Quanto ao órgão controlador, o controle externo pode ser de duas espécies, quais
sejam, parlamentar e judicial.
17.2.2. Controle parlamentar
O art. 49, X, da CF, diz ser competência exclusiva do Congresso Nacional fiscalizar e
controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos
os da administração indireta.
Tal controle, no plano financeiro-econômico, é exercido com o auxílio dos tribunais
de contas, que são órgãos independentes, mas que atuam como auxiliares do Poder Legis-
lativo no controle parlamentar.
Os tribunais de contas fiscalizam toda a administração direta e indireta, bem como
qualquer pessoa física ou jurídica, desde que tenha recebido recurso de origem estatal.
O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais
de Contas dos Estados ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde
houver, sendo vedada a criação de Tribunais, Conselhos ou órgãos de Contas Municipais
(art. 31 da CF), ressalvados os já existentes, no Município de São Paulo e no Município do
Rio de Janeiro.
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