El Debate La Sostenibilidad De Las Pensiones En España

AutorRaimundo Simão de Melo/Cláudio Jannotti da Rocha
Páginas41-48

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1. Breves trazos de la legislación española vigente
1.1. Las dos leyes de reformas paramétricas

Desde al menos 2008 asistimos en España a reformas legislativas de gran calado en el sistema de pensiones, especial-mente con respecto a la jubilación, que podrían resumirse en dos grandes leyes, cada una con un distinto impulso corrector. Veamos brevemente el contenido esencial de ambas leyes antes de comentar su aplicación.

  1. La Ley 27/2011, de 1 de agosto, introducía reformas paramétricas, o de tipo cuantitativo en las normas sobre la pensión de jubilación pública, en el sentido de que la pensión máxima pasaba a requerir 67 años, desde los 65 en que se encontraba en ese momento para ambos sexos, mediante un largo período transitorio que terminaba en el año 2027; no obstante, quien al cumplir los 65 años acreditara haber cotizado 38 años y medio (la “carrera larga completa”) podría jubilarse a dicha edad, como premio a una larga vida dedicada al trabajo. Otros elementos se modificaban también, pero el dato fundamental consistía en el retraso de la edad de jubilación y el aumento de las cotizaciones, lo cual se hallaba en consonancia con lo ocurrido en los demás países europeos, que habían procedido a retrasarla hasta los 67 años o edad similar. Lo que permanecía inamovible era la edad umbral para obtener la pensión de jubilación mínima (el 50% de la base reguladora), que se mantenía en los 15 años de cotización, aunque viniera afectada por el retraso de la edad general.

    Si bien la opinión pública, en especial sindicatos y sectores progresistas, criticaron la ley, en el año 2011 las cosas iban rematadamente mal para la economía española y otros asuntos requerían la atención con mayor urgencia, por lo que no hubo demasiado ruido en torno a la cuestión, pensando además en los largos períodos de transitoriedad, en que el retraso iba avanzando inicialmente a un mes más por año. Hacía tiempo que en otros países europeos significativos se habían introducido reformas importantes en materia de pensiones, si bien solo Italia había procedido en los años noventa a un recorte duro, mientras que Suecia y Alemania habían introducido novedades interesantes que poco tenían que ver con el reforzamiento de la capitalización en las cuentas de la Seguridad social, aun cuando manteniendo el predominio del “primer pilar”, o financiación estatal de las pensiones3.

  2. La Ley 23/2013, de 23 de diciembre, introduce reformas situadas entre el umbral de lo paramétrico y el comienzo de las medidas cualitativas, pues establece el denominado factor de sostenibilidad de pensiones, una compleja fórmula que comenzará a aplicarse en 2019 y a partir de ahí se modificará cada cinco años, a cuya virtud las pensiones se adaptarán a la evolución de la esperanza de vida, con arreglo a la siguiente fórmula4:

    FSt = FSt-1 * e* 67

    Ese porcentaje, de seguir aumentando la esperanza de vida en España, iría recortando inexorablemente la pensión al arrojar un valor negativo. La misma ley introducía, en un intento bastante infructuoso por lo que vamos a ver, un denominado índice de revalorización que cada año se aplicaría a las pensiones para mejorar la cuantía, y al menos del 0,25%, si bien el hecho de basarse en once valores que nada tenían que ver con el coste de la vida permitían suponer desde el principio su inocuidad5. La visualización de la fórmula, eso sí, era grandilocuente:

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    Cabría sostener que al menos aumentan un 0,25%, un dato que sin embargo debe ponerse en relación con la pérdida de poder adquisitivo, que es tendencialmente del 2% anual a largo plazo. Hasta el momento de la implantación del referido índice, las pensiones se aumentaban conforme al índice precios y la inflación. El legislador no ha tocado, sin embargo, la regulación de los “complementos por mínimos”, a cuya virtud el Estado complementa la pensiones indignas que queden por debajo de una cuantía señalada cada año en la Ley de Presupuestos de Estado, mediante subsidios que igualan a esa cuantía mínima.

1.2. La apatía doctrinal y sus motivos

No ha tenido lugar en la doctrina especializada una reflexión de importancia sobre la sostenibilidad del sistema, a pesar de los esfuerzos de muy pocos expertos, entre los que citaría como el principal al profesor Monereo, por plantear reiteradamente la cuestión, y pese a un tenaz debate en la prensa diaria sobre aspectos estrechamente relacionados con el problema, con posturas algo simplistas que a duras penas podrían seguirse6. Ejemplo de esto último puede ser la postura expresada hace poco por Pedro Schwarz en las páginas de diario conservador ABC proponiendo como solución a la crisis de las pensiones el abandono del sistema de reparto y su sustitución por el modelo chileno de capitalización, en el que solo pagarían cotizaciones los trabajadores, y que por descontado sería un éxito porque solo habrían de pagar un 10 por 100 de sus salarios7. Lo curioso del caso es que el autor se basa en un informe de hace algunos años, que por supuestos omitía las grandes movilizaciones de estos últimos años contra el resultado de aquella reforma, y que ha conducido a su vez a una

“re-reforma”, como la bautiza Mesa-Lago en ése y en otros países seguidores inicialmente del modelo8.

El nudo de semejante silencio doctrinal se encuentra, a mi modo de ver, en el rechazo a unas reformas planas que han buscado únicamente reducir la cuantía de las pensiones estatales al socaire de la grave crisis financiera de la cual salimos ahora con grandes dudas sobre su propia sostenibilidad. Ante la miopía del legislador, el especialista ha preferido guardar silencio, con las mencionadas excepciones, o a lo sumo analizar técnicamente el alcance de las medidas adoptadas, pero tapándose la nariz, si se me permite la expresión9. Y no le faltan motivos, porque la imagen que ofrece la serie de medidas legales nos hace pensar inevitablemente en que postulan la alternativa radical al sistema público de pensiones, en el modelo chileno, o si se quiere el norteamericano, de cuentas individuales y gestión comercial por aseguradoras y fondos de pensiones, de los que tan lejos nos sentimos. Al limitarnos a endurecer el sistema público, las alternativas que desde los años noventa se han puesto en marcha en países europeos significativos como Alemania o Suecia, y que incorporan ingrediente híbridos dentro del propio sistema público, pasan desapercibidas y ni siquiera se plantea la posibilidad de aplicar alguna parte de ellas a la realidad española. Ciertamente que los fallidos intentos de aplicar modelos de éxito en el ámbito de la creación de empleo, como la flexiseguridad danesa o el sistema dual alemán, parecen haber hecho desistir al legislador español e incluso a la propia Comisión Europea de defender la extensión de modelos nacionales de seguridad social a otros países, si bien lo contrario ocurre en otros aspectos, como el reciente conflicto de la estiba portuaria y el impulso del Gobierno español y de la Comisión Europea a un determinado modelo liberal nos hace pensar.

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2. Al margen del consenso de washington
2.1. Un enfoque integrado más allá del neoliberalismo

En las fórmulas contempladas en el paquete de reformas que debían emprender los países en vías de desarrollo para lograr el crecimiento, planteadas en 1989 por el FMI, el Banco Mundial y el Tesoro USA (el “Consenso de Washington”), la línea central iba dirigida a la restricción del gasto público, disciplina fiscal, privatización, desregulación y promoción de la libertad comercial, unos postulados que tanta aplicación tuvieron en América Latina y que aún aplican su dureza unilateral sobre los trabajadores en la reciente reforma laboral brasileña de la Ley 13.467 de 13 de julio de 2017.

En cualquier caso el debate sobre la sostenibilidad es absolutamente necesario, pero debe plantearse desde un enfoque integrado de la cuestión si queremos obtener ideas claras de por dónde hemos de orientarnos, en lugar de circunscribirnos a una crítica de las pacatas medidas emprendidas por el legislador:

  1. Un enfoque integrado de las contingencias pensionísticas, en primer lugar, que no solo tenga en cuenta a las pensiones de jubilación, sino también a las de viudedad e incapacidad, siquiera sea porque cotizan conjuntamente y las tres se encuentran íntimamente relacionadas. Cierto es que la jubilación constituye la partida de gasto más importante en pensiones contributivas, el 71,9% del total en España, frente a las de incapacidad, el 10,3%, y viudedad, el 17,71%10, pero son al cabo pensiones y participan de la reflexión conjunta global, además de otros factores unitarios, como por ejemplo uno que incide en las consideraciones que veremos más abajo, el del aseguramiento de las tres, alternativo o conjunto, en los planes y fondos de pensiones;

  2. Enfoque integrado también de las fuentes de financiación, en segundo lugar, por cuanto algunas reformas están introduciendo modelos mixtos de, por ejemplo, capitalización en los sistemas públicos, al tiempo de que cada vez más éste incorpora el mecanismo típico de las gestoras privadas, el de cotización definida, y relativiza el tradicional bismarckiano de beneficio definido;

  3. Y enfoque integrado, por último, de los modelos nacionales a examen, en tercer lugar, porque está claro que en una economía globalizada en donde parece prevalecer el modo de producción asiático – esto es, con pocas o ninguna fórmula de...

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