Do Processo Legislativo
| Autor | Ari Ferreira de Queiroz |
| Ocupação do Autor | Doutor em Direito Constitucional |
| Páginas | 619-653 |
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Entende-se por processo legislativo o conjunto de disposições constitucionais que regula o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na produção de atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição. Tecnicamente está incorreta a expressão utilizada pelo constituinte, porque, sob o mesmo rótulo “processo legislativo”, que são atos coordenados, cuida, também, do procedimento, a forma como se desenvolvem, assim como cuida das espécies de atos normativos. Os atos do processo legislativo são mencionados no art. 59, do que decorre mais uma crítica: tecnicamente não deveriam fazer parte do processo legislativo a emenda constitucional e a medida provisória; aquela por não ser de alçada do Poder Legislativo, mas sim do poder constituinte reformador, e esta por ser ato do presidente da República.
Não obstante, o fato é que esse conjunto de espécies normativas se encontra inserido na Constituição, não sendo válido ao intérprete abstrair ilações ou excluir normas expressas. Desse modo, esses atos serão considerados e devidamente analisados, cada qual ao seu tempo. A Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, dispõe sobre a elaboração, a redação, alteração e a consolidação das leis e estabelece normas para a consolidação dos atos normativos mencionados, conforme determina o parágrafo único do art. 59 Constituição Federal, podendo-se dizer ser a “lei de como fazer leis”.
São atos normativos que integram o processo legislativo os seguintes: a) emenda constitucional; b) lei complementar; c) lei ordinária; d) lei delegada; e) medida provisória;
f) decreto legislativo; g) resolução. Esses atos podem ser reunidos nos seguintes grupos: emendas constitucionais, leis, medidas provisórias e atos sem participação de outros Poderes.
Define-se como emenda constitucional o ato normativo pelo qual o poder constituinte derivado, seja revisional ou reformador, introduz alterações no texto de Constituição em vigor, incluindo, modificando ou suprimindo artigos, parágrafos, alíneas ou incisos. A emenda é a forma encontrada pelo poder constituinte para atualizar a Constituição de acordo com os novos tempos e adaptá-la às necessidades e conveniências do povo, sem necessidade de se fazer uma nova Constituição por inteiro, o que só se justifica em caso de ruptura com a ordem jurídica vigente.
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O direito brasileiro conhece três espécies de leis – lei ordinária, lei complementar e lei delegada. Lei, portanto, é gênero de que se desdobra nessas espécies citadas. O que é uma lei? Para De Plácido e Silva863lei, no sentido jurídico, “é o preceito escrito, formulado solenemente pela autoridade constituída em função de um poder que lhe é delegado pela soberania popular e nela reside a suprema força do Estado”. Clóvis a conceitua como sendo “a ordem geral obrigatória que, emanando de uma autoridade competente reconhecida, é imposta à obediência de todos”. Nesse sentido, podemos dizer que a lei é o ato normativo de caráter geral e abstrato elaborado pelo poder competente, por seu órgão, de acordo com o procedimento previsto na Constituição Federal.
A medida provisória foi introduzida no Direito Constitucional pátrio pela vigente Constituição, em substituição ao decreto-lei, como um ato normativo primário e de caráter geral e abstrato, pelo qual o presidente da República pode, em caso de urgência e relevância, tomar, com força de lei, as providências necessárias, devendo submetê-la de imediato ao Congresso Nacional para manifestação e, se for o caso, aprovação.
É, por assim dizer, ato normativo primário de caráter geral e abstrato pelo qual, nos casos de urgência e relevância para a governabilidade, o Poder Executivo interfere na atividade do Poder Legislativo alterando a ordem jurídica vigente com efeito imediato. A incursão da medida provisória no direito nacional teve como inspiração a ordinanze di necessità864, do direito italiano, que por vez se inspirou no règlement de nécessité, do direito francês, assim considerado o ato normativo promulgado com fundamento no poder regulamentar, mas sujeito a ratificação pelo parlamento.
Sob esta rubrica incluem-se os decretos legislativos e resoluções que, em regra, embora também sejam atos normativos de caráter geral e abstrato, resumem-se à esfera de competência do Poder Legislativo, por suas Casas isoladamente ou pelo Congresso Nacional, sem qualquer participação dos demais Poderes. É certo que o art. 155, § 2º, IV, da Constituição Federal, prevê a elaboração de resolução do Senado Federal por iniciativa do presidente da República ou de um terço dos senadores para estabelecer alíquotas aplicáveis às operações e prestações interestaduais e de exportação do imposto sobre circulação de mercadorias e prestação de serviços, mas essa iniciativa do chefe do Poder Executivo é exceção à regra.
Lei é o ato normativo por excelência, em regra de caráter geral e abstrato, emanado do poder competente, de acordo com o processo e procedimento previsto na Constituição,
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de que faz parte a sanção pelo chefe do Poder Executivo. A lei é ato complexo que se forma pela junção das vontades do Congresso Nacional e do presidente da República ou quando se supre sua contrariedade (veto) por nova manifestação parlamentar (rejeição do veto).
Ressalvada a exigência de quorum absoluto para aprovação de lei complementar, o procedimento para elaboração de ambas é praticamente o mesmo, mas em geral apresentam, entre si, pelo menos as seguintes diferenças: a) a lei ordinária pode ser aprovada por maioria simples, enquanto a complementar só por maioria absoluta. Entende-se por maioria simples a soma de votos que corresponda a mais da metade dos membros presentes à sessão; por maioria absoluta, mais da metade de todos os membros que compõem a Casa legislativa; b) a lei complementar tem como única fonte a Constituição, devendo dela constar expressamente – cerca de trinta hipóteses –, enquanto a lei ordinária pode ou não ser prevista na Constituição; c) a matéria reservada à lei ordinária pode ser objeto de delegação ao presidente da República, o que é vedado à matéria de lei complementar; d) a denominação do ato normativo que, sendo lei complementar, deve conter necessariamente a palavra “complementar”, enquanto a lei ordinária aparece simplesmente como “lei”.
O processo para elaboração de leis, como os processos em geral, como meio de se atingir um fim, é formado por um conjunto de atos coordenados que se desenvolvem segundo o rito previsto na lei, no caso, na Constituição...
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