Dos sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa

AutorCalil Simão
Ocupação do AutorDoutorando em Direito pela Universidade de Coimbra (PT). Mestre em Direito
Páginas181-194

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13 Pessoas jurídicas de direito público

As pessoas jurídicas de direito público são classificadas como sendo de direito interno e externo (CC, art. 40). As pessoas jurídicas de direito interno são sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa (LIA, art. 1º). São pessoas jurídicas de direito público interno a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Territórios, os Municípios, as autarquias e as demais entidades de caráter público criadas por lei (CC, art. 41).

As pessoas de direito público interno são ainda classificadas como integrantes da Administração Direta e Indireta, conforme abaixo passaremos a discorrer. Dispõe o art. 42 do Decreto-Lei nº 200/67 que a administração federal compreende a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios, e a Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) autarquias; b) empresas públicas; c) sociedades de economia mista; d) fundações públicas229.

13. 1 Pessoas jurídicas de direito público interno

A proteção da União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios é o escopo principal da LIA. A Lei de Improbidade Administrativa foi especialmente delineada para aplicação nos três níveis de governo (federal, estadual e municipal).

As pessoas jurídicas de direito público são destinatárias mediatas da proteção prevista no § 4º do art. 37 da CF, materializada pela Lei nº 8.429/92. Ou seja, é no

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âmbito delas que se procura evitar a presença de atos de improbidade, a ponto de legitimar, por exemplo, a suspensão dos direitos políticos, a perda de bens e valores e a perda da função pública.

São também pessoas jurídicas de direito público as autarquias e fundações públicas criadas por lei. Entretanto, achamos por bem incluir no presente tópico as empresas públicas e sociedades de economia mista, tendo em vista que essas entidades nunca deixam de ser regidas pelos princípios básicos da Administração Pública, sendo, apenas, algumas regras substituídas por outras próprias do direito privado, a fim de não lesar as entidades privadas propriamente ditas. Fala-se, assim, de um regime híbrido para essas entidades. A derrogação das normas de direito privado são previstas pela própria Constituição Federal e também pelas leis.

13.1. 1 Administração Direta: União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios

A Administração Direta compreende, consoante dito, a União, os Estadosmembros, o Distrito Federal e os Municípios, assim como todos os órgãos integrantes dessas pessoas políticas.

A LIA sanciona o comportamento desonesto praticado contra essas entidades de direito público, conforme dispõe o seu art. 1º ao estabelecer que os atos de improbidade que se classificam como administrativos, e implicam na aplicação da Lei nº 8.429/92, são aqueles dirigidos contra a Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de Territórios. Deseja a norma resguardar, portanto, valores referentes ao Estado em todos os níveis de governo, bem como com relação a quaisquer dos seus Poderes (Executivo, Legislativo ou Judiciário).

13.1. 2 Administração Indireta: fundação, autarquia, sociedade de econômica mista, empresa pública e sociedade sob controle acionário do Estado

O Estado não executa atividade pública apenas diretamente pelos seus órgãos. Muitas vezes essa execução é transferida, sempre por lei (CF, art. 37, XIX e XX), a uma pessoa jurídica distinta da entidade política, mas ligada a ela.

Quando a pessoa política transfere a execução de determinada atividade administrativa a outra pessoa jurídica de direito público ou de direito privado criada por ela, temos o nascimento da Administração Indireta. A Administração Indireta, portanto, é formada pelo conjunto de pessoas administrativas autônomas, criadas pela entidade política respectiva para o desempenho de atividades administrativas do Estado e de interesse deste, como no caso de intervenção na atividade econômica, hipótese em que o Estado exerce atividade de natureza privada, porém classificada como de interesse público (nacional ou coletivo), fato esse, aliás, que autoriza a intervenção (CF, arts. 173 e 177).

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São pessoas jurídicas integrantes da Administração Indireta as chamadas fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas.

Todas as pessoas jurídicas constituídas por lei e por patrimônio público são sujeitos passivos do ato de improbidade administrativa. Por bens públicos devemos entender os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno (CC, art. 98). São bens públicos: os rios, mares, estradas, ruas e praças, os edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias, bem como os demais bens que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Autarquia. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno. A autarquia é dotada de autonomia gerencial e patrimonial. Sua criação, como de todas as pessoas jurídicas de direito público, é feita por lei.

A autarquia é uma das formas de descentralização do serviço público, não sendo possível inserir como objeto das autarquias atividades outras que não se incluam no conceito de serviço público típico.

São características das autarquias: a) criação legal; b) personalidade de direito público; c) autonomia administrativa; d) patrimônio próprio; e) desempenho de funções públicas típicas.

Bens autárquicos. Os bens da autarquia são considerados bens públicos sujeitos a todos os privilégios constitucionais e legais respectivos, tais como impenhorabilidade e imprescritibilidade.

Fundação. Na fundação governamental o instituidor e o patrimônio afetado são públicos, ou seja, oriundos de um ente político. Ao contrário do que ocorre com a autarquia, as fundações governamentais podem tomar regime jurídico próprio ou regime jurídico privado, porém, mesmo neste último caso, incidem normas de direito público, tais como sujeição a processo licitatório e vedação à acumulação de cargos públicos.

Na fundação governamental de direito público é a lei que cria a fundação, conferindo a ela personalidade jurídica (CC, art. 41, V)230, enquanto na fundação governa-mental de direito privado a lei apenas autoriza que o Executivo proceda a sua criação (CC, art. 44, III), sob sua responsabilidade, mediante ato próprio registrado no órgão competente, como forma de fazer surgir a personalidade jurídica da entidade (CC, art. 45)231232. Neste último caso temos uma pessoa jurídica de direito privado, instituída e mantida com patrimônio público.

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Bens afetados. O patrimônio das fundações governamentais, sejam elas regidas pelo direito público ou pelo direito “parcialmente privado” (híbrido), neste último caso, desde que mantida pelo Poder Público, é considerado público.

Sociedade de economia mista. A sociedade de economia mista não é criada por lei, recebendo desta apenas uma autorização para a sua criação, que se dará com o registro do ato constitutivo (estatuto). É composta de patrimônio público próprio e destinada à exploração de atividade econômica, seguindo regime jurídico de direito parcialmente privado, denominado de híbrido. Distingue-se da empresa pública porque o patrimônio público não representa a totalidade do capital social. O termo “mista” indica que o capital é misto, representado por uma parceria de capital público e privado. A lei exige, apenas, que a maioria das ações com direito a voto pertençam ao Estado.

No âmbito federal, a sociedade de economia mista só pode ser constituída na forma de sociedades anônimas.

Embora esse tipo de sociedade contemple também patrimônio particular, os seus atos estão sujeitos a ação popular (LAP, art. 10). De igual forma, havendo atos de corrupção dirigidos a lesar o patrimônio público integrante da sociedade de economia mista, teremos aplicação da LIA.

Empresa pública. A empresa pública é uma pessoa jurídica de direito privado, autorizada por lei e criada com o registro público do ato constitutivo (estatuto). Possui patrimônio próprio exclusivamente público e destina-se à exploração da atividade econômica definida em lei. Está sujeita ao controle estatal, bem como há certa derrogação do regime de direito privado por normas de direito público. A sua organização pode se dar como uma sociedade civil, sociedade comercial ou outra qualquer estabelecida na legislação.

Regime de pessoal. O regime de pessoal das sociedades de economia mista, das empresas públicas e das fundações de direito privado é o trabalhista ou celetista, que disciplina a sua contratação e dispensa. Porém, incide a regra da exigência de concurso público de provas para o acesso aos cargos (CF, art. 37, II), bem...

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