Efetividade da legislação urbanística na regulação da ocupação urbana em zonas rurais: análise para o município de Estância Velha para o período de 1955-2018 / Effectiveness of urban legislation in regulating urban occupation in rural areas: analysis for the municipality of Estância Velha for the period 1959-2018
| Autor | Fábio Lúcio Lopes Zampieri, Fernanda Balestro |
| Cargo | Professor no Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR) e do Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Afiliação: Universidade Federal do Rio Grande do Sul. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-8020-4083. Lattes: http://lattes.cnpq.br/1168368028493458 E-mail:... |
| Páginas | 2182-2215 |
Revista de Direito da Cidade
vol. 12, nº 4. ISSN 2317-7721
DOI: 10.12957/rdc.2020.50729
Revista de Direito da Cidade, vol. 12, nº 4. ISSN 2317-7721. pp.2182-2215
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EFETIVIDADE DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA NA REGULAÇÃO DA OCUPAÇÃO URBANA EM ZONAS
RURAIS: ANÁLISE PARA O MUNICÍPIO DE ESTÂNCIA VELHA PARA O PERÍODO DE 1959-2018
EFFECTIVENESS OF URBAN LEGISLATION IN REGULATING URBAN OCCUPATION IN RURAL AREAS:
ANALYSIS FOR THE MUNICIPALITY OF ESTÂNCIA VELHA FOR THE PERIOD 1959-2018
Fábio Lúcio Lopes Zampieri1
Fernanda Balestro2
RESUMO
Este estudo tem como objetivo verificar a efetividade da legislação, principal instrumento brasileiro de
regulação do uso do solo, para controlar a expansão urbana em zonas rurais. Fez-se isso a partir de um
confronto entre os resultados esperados e os efetivos da aplicação da legislação de o cupação do
território para o município de Estância Velha, RS, de 1955 a 2018. O trabalho apresenta um
levantamento de toda legislação urbanística municipal e a identificação e mapeamento das alterações
no macrozoneamento urbano-rural do município junto das barreiras à expansão urbana. Aumentos no
perímetro urbano são avaliados quanto à sua necessidade comparando-os ao contexto econômico e
demográfico. Os resultados mostram que a legislação exerceu um fator importan te de ordenamento
territorial, porém insuficiente, dado que ocupações com fins urbanos dentro da zona rural
continuaram ocorrendo e foram pretexto para aumentos de perímetro urbano. Quanto às barreiras,
verificou-se que a legislação urbanística teve um papel relevante em sua demarcação, mas de eficácia
parcial, uma vez que o tipo de uso do solo já existente nestes locais a reforçou; aind a, que não há
1 Professor no Programa de Pós-graduação em Planejamento Urbano e Regional (PROPUR) e do Departamento
de Urbanis mo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Afiliação:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. ORCID: ht tps://orcid.org/0000-0002-8020-4083. Lattes:
http://lattes.cnpq.br/1168368028493458 E-mail: fabio.zampieri@ufrgs.br
2 Engenheira Ambiental e Mestre em Planejamento Urbano e Regional. ORCID: https://orcid.org/0000-0001-
8538-4151 Lattes: http://lattes.cnpq.br/3469096561290646 E-mail: febalestro@gmail.com
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garantia da permanência da condição de barreira ao longo do tempo, dada a fragilidade da proteção
legal e pressões por modificações da legislação.
Palavras-chave: Legislação urbanística. Expansão urbana. Urbanização de zonas rurais. Barreiras à
expansão urbana. Regularização fundiária.
ABSTRACT
The aim of this study is to verify the effectiveness of laws and regulations that control urban expansion
in rural areas, since they are the main Brazilian land planning instruments . Thus, we compare the
expected results of the application of land use laws with the effective land occupation for the
municipality of Estância Velha, in Brazil, in the period from 1955 to 2018. This paper i dentifies each
local urban planning law, while analyzing and mapping land zoning changes b etween urban and rural
zones, along with identified barriers to urban expansion. The increases in the urban perimeter were
assessed as to their need by comparing them to the economic and demographic context. Results show
that legislation is an important land planning instrument, although insufficient, given that urban land
uses were still found in rural zones and were used as a pretext for urban perimeter increases. It is also
shown that urban planning laws play an important - however partially effective - role related to
delimiting barriers to urban expansion, despite the fact that certain types of preexisting land uses in
these places reinforce such laws. Finally, it was also noted that there is no guarantee of the barrier
condition lasting over time, given the fragility of legal protection and the pressures to modify it.
Keywords: Urban law. Urban expansion. Rural land urbanization. Urban expansion barriers. Land
regularization.
1 INTRODUÇÃO
O processo de crescimento das cidades leva, necessariamente, à conversão de terras rurais em
terras urbanas. Tal fenômeno acontece frequentemente de form a desordenada, em dissonância com
a legislação de uso do solo aplicável e vigente, e sem avaliação das consequências da mesma pelos
atores responsáveis pela gestão das cidades. A expansão urbana também não se restringe ao interior
dos perímetros urbanos delimitados e a zonas periféricas destinadas à expansão urbana, afetando o
que está além deles. Nesse contexto, uma das circunstâncias que leva ao aumento da urbanização é a
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modificação do tipo de uso do solo de fins rurais para fins urbanos, que ocorre justamente no interior
das zonas rurais localizadas fora do perímetro urbano e a qual, frequentemente, ocorre distante dos
centros urbanos.
Áreas rurais que estejam passando pelos processos de diminuição de seu perímetro delimitado
e mudança no seu tipo de ocupação são encontradas em todo o território brasileiro. No Rio Grande do
Sul, por exemplo, é notável a presença de empreendimentos do tipo ‘condomínio fechado’ e de
loteamentos irregulares localizados fora do perímetro urbano, dois tipos de uso do solo urbano em
zona rural. Isso pode ser exemplificado por notícias de veículos de comunicação locais que relatam o
aumento deste tipo de ocupação em Caxias do Sul e em Porto Alegre e sua Região Metropolitana (1,2).
Enquanto ocupações irregulares e loteamentos populares têm como principal motivador para
a população residente a falta de alternativa fi nanceira para residir em outro local, os condomínios de
alto padrão se destinam à população com alto poder aquisitivo que busca, em áreas menos densas e
afastadas dos centros urbanos, uma melhor qualidade de vida (3). Essa motivação é semelhante à
encontrada para moradores que residem em parcelamentos irregulares de pequenos s ítios. Em
comum, as ocupações irregulares, pequenos sítios de lazer, condomínios fechados e loteamentos
irregulares localizados em área denominadas rurais, bem como outras formas de ocupação, são
indicativos de que há um fenômeno de modificação no tipo de ocupação e uso do solo nestes locais.
Não é possível apontar uma única causa para este fenômeno, dada sua natureza complexa. Uma
possível característica comum às situações descritas, entretanto, é que as alterações no tipo de
ocupação e uso do solo men cionadas ocorrem em desacordo com a legalidade, com o que é previsto
e permitido para solos rurais pela legislação brasi leira. Ainda, sua natureza de fato consolidado
colabora para sua futura regularização fundiária, geralmente por meio de expansão do perímetro
urbano.
Essa expansão do perímetro urbano resulta na diminuição da zona rural devido à forma de
divisão territorial adotada no país. O Brasil adota um conceito binário de divisão territorial entre rural
e urbano, estabelecida pelo Decreto-Lei nº 311 de 1938, o qual determina o ‘rural residual’ ao delimitar
os critérios de urbanidade e definir o restante, por exclusão, como território rural. Essa divisão
territorial é f eita a nível municipal, por meio de instituição de lei de perímetro urbano, que indica a
linha divisória oficial entre as áreas ‘urbana’ e ‘rural’, “servindo tanto para fi ns urbanísticos quanto
tributários”(4). Até pouco tempo atrás, as zonas rurais sequer eram consideradas no planejamento
urbano dos municípios. Legalmente, a obrigatoriedade da i nclusão de todo o território do município
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