Em busca da efetividade na regulação: os avanços e desafios jurídico-institucionais das agências reguladoras de saneamento
| Autor | Carlos Roberto de Oliveira |
| Páginas | 923-965 |
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EM BUSCA DA EFETIVIDADE NA
REGULAÇÃO: OS AVANÇOS E
DESAFIOS JURÍDICO-INSTITUCIONAIS
DAS AGÊNCIAS REGULADORAS DE
SANEAMENTO
CARLOS ROBERTO DE OLIVEIRA
Sumário: 1. O novo marco regulatório inaugurado pela Lei
Federal n. 11.445/2007 (Política Nacional de Saneamento Básico).
2. Avanços e desafios da regulação do saneamento. 2.1 A busca
pelo modelo jurídico adequado de agência reguladora. 2.1.1
Agência reguladora municipal. 2.1.2 Agência reguladora
intermunicipal (consórcio público). 2.1.3 Agência reguladora
estadual. 2.2 O poder normativo e a ausência de integração das
normas regulatórias. 2.3 A falta de autonomia das agências
reguladoras. Conclusão. Referências Bibliográficas.
1. O NOVO MARCO REGULATÓRIO INAUGURADO PELA
LEI FEDERAL N. 11.445/2007 (POLÍTICA NACIONAL DE
SANEAMENTO BÁSICO)
A preocupação com o saneamento básico sempre foi pautada nas
discussões de relevo nacional. As dificuldades e preocupação acentuam-se
com o grande processo migratório da população rural, devido a diversos
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fatores como a industrialização, rumo às cidades ao longo do século XX.
Porém os investimentos e as políticas públicas, não foram proporcionais
a este processo, explicando assim o grande déficit para com a demanda
encontrado até o início da década de 30.
Mudanças contundentes e de abrangência nacional no quadro de
saneamento básico só puderam ser encontradas a partir de 1967 com as
políticas que estruturariam, posteriormente, o Plano Nacional de Sanea-
mento (PLANASA). Neste período o Banco Nacional da Habitação
(BNH) ficou responsável pelo gerenciamento do Sistema Financeiro de
Saneamento (SFS), sendo este sistema e o Plano de Metas e Bases para
Ação do Governo – criado em 1969 – bases do PLANASA.
A particularidade do PLANASA foi, através de grande modificação
estrutural, ter expandido os serviços de abastecimento de água e esgota-
mento sanitário, tendo a União como ente responsável pela coordenação
e apoio financeiro. Sua extinção, em 1992, deixou o sistema de sanea-
mento básico à mercê de políticas públicas infrutíferas como o Programa
de Modernização do Setor Saneamento (PMSS), o que explica o atual
quadro confuso de competências em matéria de saneamento básico.
A participação privada no setor de saneamento básico, por sua
vez, somente se acentua na década de 1990, com a criação do Programa
de Assistência Técnica à Parceria Público-Privada em Saneamento
(PROPAR) e do Programa de Financiamento a Concessionários Pri-
vados de Saneamento (FCP/SAN).
Com o intuito de estabelecer um marco regulatório consistente
e com caráter de profissionalização, foi criado no Governo do ex-Pre-
sidente Luiz Inácio Lula da Silva, o atual modelo vigente, durante o qual
a política do PMSS foi rompida, em busca de remodelagem institucio-
nal do setor, sendo a Lei Federal n. 11.445/2007 responsável pelas di-
retrizes nacionais para o saneamento básico e pela política federal de
saneamento básico, e regulamentada pelo Decreto Federal n. 7.217/10.
A Lei Federal n. 11.445/2007, além de representar um marco
legal para o sistema de saneamento básico, foi também o início de uma
maior presença da regulação na prestação destes serviços públicos, tendo
como premissa a busca por padronização de metas e indicadores, retiran-
do o aspecto político da gestão do setor para emprestar-lhe tecnicidade.
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A reforma administrativa começou a dar contornos regulatórios
mais firmes ao Estado. Fala-se assim num modelo de Estado regulador,
que carrega uma concepção de subsidiariedade, e não de intervencio-
nismo. A partir do momento em que o Estado deixa de se colocar como
o único capaz de executar as utilidades e os serviços públicos, ele assume
o compromisso político de regular e fiscalizar esta execução.1
Aliás, com a Lei Federal n. 11.445, de 2007, traçou-se novo ho-
rizonte para a prestação de serviços públicos de saneamento, inclusive
submetendo o município à obrigação de planejar suas ações no âmbito
local (planos municipais de saneamento)23 e a submissão dos prestadores
de tais serviços à regulação econômica e fiscalização da qualidade técni-
ca das suas ações (indicação de agência reguladora de saneamento).
Como se vê, com a determinação legal surge a desafiadora de-
manda para todos os municípios brasileiros de definição do órgão téc-
nico e independente que responderá pela regulação dos serviços de sa-
1 Anota João Batista Lucena de Assis, que “A progressiva retirada do Estado da prestação
direta dos serviços públicos e das atividades econômicas fez surgir a correlata necessidade de
acompanhamento do setor por intermédio da regulação, desta vez, por entes especificamente criados
para tal fim. A desestatização das empresas trouxe o risco de o Estado perder o poder de influir
e controlar determinados setores, como: água, telecomunicações, energia elétrica, petróleo”. Cf.
“Regulação, fiscalização e sustentabilidade sob a ótica dos diretos dos usuários dos
serviços de saneamento básico”. In: CORDEIRO, Berenice de Souza (coord.). Lei
Nacional de Saneamento Básico: perspectivas para as políticas e gestão dos serviços públicos.
vol. 1, Brasília: Editora, 2009, p. 193.
2 Destaca Maria Luiza Machado Granziera que: “É preciso planejar como será feita a prestação
dos serviços, de acordo com as características e necessidades locais, com vistas a garantir resultados
positivos, no que se refere à qualidade ambiental e da saúde pública. O planejamento também
corresponde ao princípio da eficiência, pois direciona o uso dos recursos públicos de forma racional”.
Cf. Direito ambiental. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2011, pp. 653-654.
3 O conceito de plano municipal de saneamento básico pode ser extraído da Portaria
n. 118, de 14 de fevereiro de 2012, da Fundação Nacional da Saúde – FUNASA que
define como “O Plano Municipal de Saneamento Básico, nos termos da Lei n. 11.445, de
05 de janeiro de 2007 e Decreto n. 7.217, de 21 de junho de 2010, tem como diretrizes a
promoção da equidade social, o estímulo à adequada regulação dos serviços, o planejamento com
base em indicadores epidemiológicos e de desenvolvimento social, a qualidade de vida e o
desenvolvimento urbano e regional dentre outros fatores focados na qualidade dos serviços, visando
sua universalização”.
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