Equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão: o caso do aeroporto galeão
| Pages | 129-171 |
| Date | 01 November 2025 |
| Published date | 01 November 2025 |
| Author | Victor Fernandez Fingergut |
| Subject Matter | Derecho Público y Administrativo |
EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DOS CONTRATOS
DE CONCESSÃO: O CASO DO AEROPORTO GALEÃO
viCtor Fernandez FinGerGut
RESUMO
A concorrência entre infraestruturas constitui um dos fatores que im-
pedem a concretização da demanda projetada em uma concessão pú-
blica. Nesse contexto, surge a competição entre os aeroportos Galeão
e Santos Dumont, ambos localizados na cidade do Rio de Janeiro. Em
2023, as autoridades públicas optaram por restringir o fluxo de passa-
geiros do Aeroporto Santos Dumont (SDU), administrado pela Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero). Isso com o objetivo
de preservar o equilíbrio econômico-financeiro do Aeroporto Galeão
(GIG), concedido à iniciativa privada em 2013. No entanto, a concorrência
ocupa um papel fundamental na eficiência dos serviços concedidos, o
que influencia diretamente o bem-estar do consumidor. Portanto, este
trabalho explora o impacto que a concorrência do Aeroporto Santos
Dumont representou para o Aeroporto Galeão. Com esse fim, analisa-se
o histórico da concessão e quantifica-se o impacto da restrição concor-
rencial realizada em 2023. Recorre-se, assim, à análise documental das
decisões proferidas pelos órgãos e entidades envolvidas, somadas ao
demonstrativo financeiro da empresa concessionária. Ao fim, conclui-se
que o aumento de receitas decorrentes da medida, embora relevante, não
foi a variável que mais impactou o equilíbrio econômico-financeiro da
concessão naquele ano. Além disso, a referida limitação vai de encontro
a modelagem contratual projetada para o Aeroporto Galeão, fortemente
ancorada na concorrência com outras estruturas. Essa escolha, portanto,
pode distorcer o ambiente concorrencial em que a concessão pública
se insere, potencializando futuros prejuízos para a União. Entre eles,
destacam-se o risco da Infraero se tornar uma empresa dependente e
os possíveis pleitos de reequilíbrio econômico-financeiro de aeroportos
concorrentes na região Sudeste.
Palavras-chave
concessões públicas; equilíbrio econômico-financeiro; concorrência.
Coleção Jovem Jurista 2025
130
ABSTRACT
Competition between infrastructures is presented as one of the main factors
that prevent the fulfillment of the projected demand in a public concession.
In this context, competition emerges between Galeão and Santos Dumont
airports, both located in the city of Rio de Janeiro. In 2023, public authorities
decided to restrict the number of passengers at Santos Dumont Airport,
managed by the public company Infraero, under the pretext of preserving
the economic-financial balance of Galeão Airport, which was granted to
the private sector in 2013. However, competition plays a key role in the
efficiency of granted services, impacting consumer welfare. Therefore, this
study explores the impact that the competition from Santos Dumont Air-
port had on Galeão Airport. With this objective, the concession’s history is
analyzed, and the results of the competitive restriction in 2023 is quantified
by examining the decisions made by the involved bodies and entities, along-
side the financial statements of the concessionaire company. In conclusion,
while the increase in revenues arising from the measure was significant, it
wasn’t the main factor in maintaining the economic-financial balance of
the concession in 2023. In addition, the restriction of flights goes against
the contractual model designed for Galeão Airport. This opens space for
a distortion of the competitive environment in which this infrastructure
operates, potentially leading to future losses for the federal government.
Among these, the risk of Infraero becoming a dependent company and the
possible claims for economic-financial rebalancing of competing airports in
the Southeast region stand out.
Keywords
public concessions; economic-financial balance; competition.
INTRODUÇÃO
Na esteira da ampla desestatização promovida a partir da década de 1990
no Brasil, a prestação dos serviços aeroportuários foi objeto de inúmeras
concessões por parte do poder público. Isso sob o fundamento de que a
busca pelo lucro, imperativo inerente à iniciativa econômica privada, tornaria
a gestão prestacional mais eficiente, do que decorreria um serviço público
adequado para os seus usuários. Ao lado dessa expectativa, as concessões
foram concebidas para angariar investimentos que permitiriam a expansão
dos serviços públicos, em um contexto de escassez de recursos (Marques
Neto, 2015, p. 108).1
1 Com frequência, as empresas concessionárias não dispõem de todos os recursos exi-
gidos para realizar os investimentos previstos em contrato. Logo, a estrutura de finan-
ciamento da concessão se torna um elemento essencial para garantir o seu sucesso,
Equilíbrio Econômico-FinancEiro dos contratos dE concEssão:
o caso do aEroporto GalEão
131
No início, a expansão do setor aeroportuário no Brasil mostrou-se dire-
tamente ligada ao investimento estatal, sobretudo por meio da adminis-
tração dessas estruturas por parte da Empresa Brasileira de Infraestrutura
Aeroportuária (Infraero) — empresa pública criada durante a Ditadura Mili-
tar. Após a redemocratização, todavia, a capacidade institucional dessa
entidade mostrou-se cada vez mais ineficiente para promover a melhoria
das infraestruturas aeroportuárias, não resistindo ao movimento de priva-
tização em voga na década de 1990 (Castro, 2019).
À época, constatou-se um ritmo defasado entre a rápida evolução tec-
nológica das aeronaves e a infraestrutura ofertada nos aeródromos. Nesse
sentido, a gestão da Infraero não era capaz de aportar recursos públicos
em estruturas físicas e operacionais que demandavam um alto volume de
investimentos e longo período de maturação (Castro, 2019). A isso se somou
a expansão acelerada na demanda de passageiros, resultando na saturação
do sistema de terminais aeroportuários.
Posteriormente, a aproximação de grandes eventos esportivos a serem
sediados pelo Brasil — como a Copa de 2014 e as Olimpíadas de 2016 —
aumenta o senso de urgência para a resolução desses desafios. Daí o porquê
da concessão dos aeroportos apresentar-se como a alternativa mais rápida
e eficiente para superar os estorvos que persistiam sob a gestão da Infraero.
Sendo assim, a abertura do setor aeroportuário insere-se em um qua-
dro maior de afastamento do Estado da prestação direta de serviços públi-
cos, o que dá lugar ao seu papel como agente regulador dessas atividades
2
.
Essa tendência, inclusive, foi expressa pelos princípios norteadores do Pro-
grama Nacional de Desestatização (PND). À luz dessa política, autarquias
de regime especial — denominadas agências reguladoras — foram criadas
com o objetivo de controlar as atividades exercidas pelos agentes privados
prestadores de serviços públicos. Ademais, no que tange à administração
de aeroportos, a Agência Nacional de Aviação Civil (Anac) apresentou-
-se como a fiscalizadora das concessões públicas realizadas (Camara de
Almeida, 2017, p. 124).3
principalmente por meio do project finance. Segundo Almeida (2016, p. 10), “a ideia
central é permitir o financiamento de valores que permitam que o concessionário realize
os investimentos necessários para a prestação do serviço público, sendo que a garantia
é consubstanciada pelas receitas futuras advinda da operação do serviço público”.
2 Marques Neto (2015, p. 106) denota que o protagonismo conferido às concessões
públicas precede até mesmo a reforma administrativa do Estado na década de 1990,
remontando à própria Constituição Federal de 1988. Deveras, a Carta Cidadã não apenas
previu de modo explícito a possibilidade de concessão de alguns serviços públicos,
como também consagrou um dispositivo geral que legitima a concessão pública nos
mais variados segmentos. Trata-se do art. 175 da Constituição da República Federativa
do Brasil, que será aprofundado a seguir.
3 Segundo, Camara de Almeida (2017, p. 124), “desde setembro de 2005, o órgão regu-
lador setorial é a Agência Nacional de Aviação Civil — Anac, que substituiu o Depar-
tamento de Aviação Civil”.
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