Espécies de contratos administrativos
| Autor | Sidney Bittencourt |
| Páginas | 149-174 |
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São espécies de contratos administrativos:
• De obras públicas;
• De prestação de serviços (ou locação de serviços);
• De fornecimento (ou de compras);
• De concessão de serviço público;
• De concessão de serviço público precedido da execução de obra pública (ou, simplesmente, de concessão de obra pública);
• De concessão de uso de bem público; e
• De concessão especial de serviço público (Parceria Público--Privada - PPP), que se subdivide em contratos de concessão patrocinada e de concessão administrativa.
Segundo o inciso I, do art. 6° da Lei n° 8.666/93, contratos de obras públicas são os que possuem como objeto a construção, a reforma, a fabricação, a recuperação ou a ampliação de um bem público.84
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Trata-se de contrato pertinente a bens de utilização da própria Administração ou daqueles de uso da coletividade.
São exemplos desses contratos: a construção de um prédio para a instalação de órgão público, de escola pública ou de ponte; a reforma de um viaduto; a ampliação de um edifício público ou de uma represa etc.
Conforme o preconizado no nos incisos VII e VIII do citado art. 6°, a obra pública poderá ser executada diretamente pela Administração, hipótese em que inexistirá o contrato, ou por via indireta, isto é, por terceiros contratados, quando, em conseqüência, emergirá o contrato de obra pública.
Como informado, a execução da obra pública poderá ser direta ou indireta. Será direta, quando realizada pelos órgãos e entidades da própria Administração, por meios próprios. Será indireta, quando a Administração a contrata com terceiros, constituindo, dessa forma, o contrato administrativo, quando poderá adotar quatro regimes para execução (inciso VIII do art. 6º da Lei n° 8.666/93), a saber:
• Empreitada por preço global: quando a contratação é realizada por preço certo e total, levando em consideração a obra como um todo;
• Empreitada por preço unitário: quando a contratação é realizada levando em consideração preço certo de unidades determinadas;
• Tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos, por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais, normal-mente contratada com dispensa de licitação, com a substituição do contrato formal pela ordem de execução de serviço ou mesmo pela nota de empenho de despesa;e
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• Empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas da obra, sob inteira responsabilidade do contratado até a sua entrega.85Registre-se que a Lei nº 12.462/11 – que instituiu o Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC, aplicável às licitações relacionadas com os Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016, à Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação
FIFA 2013, à Copa do Mundo FIFA 2014 e às obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades-sedes dos eventos mencionados86, introduziu no ordenamento jurídico-administrativo pátrio um novo regime de execução, a contratação integrada (§1º do art. 9º), a saber:
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• Contratação integrada: compreende a elaboração e o desenvolvimento dos projetos básico e executivo, a execução de obras e serviços de engenharia, a montagem, a realização de testes, a pré-operação e todas as demais operações necessárias e suficientes para a entrega final do objeto.
Consoante o previsto no art. 9º da Lei n° 12.462/11, nas licitações de obras e serviços de engenharia, no âmbito do RDC, poderá ser utilizada a contratação integrada, desde que exista justificativa técnico-econômica.
Contratos de prestação de serviços são os que objetivam uma atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração Pública (art. 6º, II).
A Lei n° 8.666/93 elenca algumas dessas atividades: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro e trabalhos técnico-profissionais. Tantos outros serviços poderiam ser listados, todos demandando a obrigação de fazer.
O que diferencia o contrato de prestação de serviços do contrato de obras é a predominância da atividade humana sobre o valor dos bens materiais utilizados.
Comparando-se os serviços com as obras, verifica-se que, na prática, o aplicador da lei se deparará com problemas de avaliação. Sobre a matéria, comentamos:
Uma solução plausível — que temos adotado com sucesso — é o entendimento de que a “definição” legal de obra, para fins do Estatuto, é exaustiva, só cabível, portanto, para as atividades elencadas. Já a definição de serviço residiria na perfeita identificação da atividade, enquadrando-a no conceito oferecido pela lei, considerando as tarefas indicadas tão-
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-somente como exemplificativas. Ainda assim, entrementes, dificuldades de difícil solução ocorreriam, em virtude de semelhança semântica, como, por exemplo, no caso de uma atividade envolvendo um conserto a ser realizado num certo imóvel, que poderia ser considerado como recuperação (obra) ou reparação (serviço). Pelo sim, pelo não, convém esclarecer, visando a uma perfeita identificação, que obra, conforme consagrado conceito de engenharia, é uma realização material, sendo serviço a realização de uma atividade. Quando há a conjugação dos dois, a distinção é feita com base na clássica lição de Hely Lopes Meirelles, por intermédio da avaliação da predominância. Havendo a predominância de material sobre a mão-de-obra caracterizada está a obra; ocorrendo o contrário, o serviço está caracterizado.87
Os serviços se subdividem em comuns e técnico-profissionais. Nos serviços comuns, a exigência quanto à habilitação do pessoal envolvido é bem reduzida (serviços de conservação, limpeza, manutenção simples, pintura, vigilância etc.). Nos serviços técnico-profissionais, a habilitação legal é obrigatória, seja através de graduação superior ou técnica (serviços de engenharia, advocacia, contabilidade, edificação etc.).
Com o intuito de estabelecer um elenco de serviços especiais, insuscetíveis de licitação (ou seja, passíveis de contratação direta por inexigibilidade de licitação88), a Lei nº 8.666/93 relaciona os seguintes serviços como técnico-profissionais especializados (art. 13):89
• Estudos técnicos, planejamentos e projetos básicos ou executivos;
• Pareceres, perícias e avaliações em geral;
• Assessorias ou consultorias técnicas e auditorias financeiras ou tributárias;
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• Fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras ou serviços;
• Patrocínio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
• Treinamento e aperfeiçoamento de pessoal; e
• Restauração de obras de arte e bens de valor histórico.
Por intermédio dos contratos de compras (ou de fornecimento)90a
Administração adquire bens móveis (materiais, produtos etc.) necessários para o seu dia-a-dia, assemelhando-se, em muito, ao contrato de compra e venda do Direito privado.
Nenhuma compra poderá ser realizada pela Administração sem a adequada caracterização do objeto pretendido e a indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa (art. 14 da Lei n° 8.666/93).
O fornecimento dos bens poderá se concretizar de uma só vez ou parceladamente. A Lei nº 8.666/93 dispõe, no art. 15, que, sempre que possível, as compras deverão:
• Atender ao princípio da padronização, isto é, que os bens sejam adquiridos de forma a se coadunarem com os fins desejados, evitando-se a incompatibilidade técnica;
• Ser processadas através de Sistema de Registro de Preços - SRP;
• Ser subdivididas em tantas parcelas quanto necessárias para o aproveitamento de peculiaridades do mercado;
• Submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; e
• Balizar-se pelos preços praticados por outros órgãos e entidades da Administração Pública.
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Como91 o próprio nome indica, o Sistema de Registro de Preços constitui-se numa sistemática através da qual a Administração relaciona preços, através de uma competição licitatória (podendo adotar as modalidades concorrência92ou pregão93), que serão posteriormente utilizados em contratações de bens e, em caráter excepcional, serviços.94
O SRP configura uma ferramenta de auxílio que se consubstancia num procedimento especial a ser adotado nas contratações da Administração, quando os objetos forem materiais, produtos ou gêneros de consumo frequente.
Diversamente do procedimento adotado nas licitações convencionais, quando os...
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