Gestión y evaluación participativa de políticas públicas: el caso de los presupuestos participativos
| Autor | Luciano Barbosa de Lima |
| Páginas | 251-264 |
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Dentro de la evolución12 de las teorías de la administración, la gestión participativa empieza a tener su origen en los “movimientos de las relaciones humanas”3 difundidas por Elton Mayo4 en la década de 1920 y 1930, un ambiente donde se da hincapié al factor humano en las organizaciones y la racionalidad de la gestión.
En las décadas de 1960 y 1970 surgen movimientos políticos y sociales de trabajadores y organizaciones sindicales reivindicando modalidades más democráticas de gestión, introduciendo formas de cogestión y autogestión.
En la década de 1980 se experimentan varias propuestas de estructuras y procesos de participación, modificando principios y métodos de gestión empresarial, entre ellos propuestas de gestión participativa de Lise Demailly.
Estos cambios de la gestión se deben esencialmente a la importancia que se viene dando a los individuos (su racionalidad, autonomía y estrategias) en las teorías de la administración y del análisis organizacional, y los nuevos “actores organizacionales”, sus juegos y dinámicas. También se debe a la influencia de los modelos japoneses de gestión y el concepto de “desarrollo organizacional” y “círculos de calidad” como forma de asociar los trabajadores a la resolución de problemas, la toma de decisiones y comprometimiento en su ejecución.
Las nuevas demandas de la sociedad actual han forzado el estado a “modernizarse” y desarrollar nuevos modelos de gestión que posibiliten un mejor trato de los bienes públicos y sus intereses. Estos modelos de gestión han sido influenciados por los nuevos paradigmas y enfoques de la administración como “la planificación estratégica (Porter); la calidad total (Deming, Duran, Crosby); la reingeniería (Hammer, Champy, Manganelli); la innovación de procesosPage 253 (Davenport), las organizaciones de aprendizaje (Senge), y la reinvención del gobierno (Gaebler y Osborne), entre otros”5, lo que llevó a la incorporación de términos como cliente, calidad, valor, incentivos y flexibilidad a la gestión pública, movimiento conocido también como neoinstitucionalismo.
Actualmente un modelo de gestión participativa de la administración pública es el concepto conocido como Democracia Participativa, mecanismo por el cual la sociedad civil y los actores locales en general no limitan su acción democrática solamente al voto, sino que participan de los procesos de decisión en el ámbito de la administración pública.
Un buen ejemplo de Democracia Participativa es el Presupuesto Participativo, el cual consiste en “un proceso de deliberación democrática y toma de decisión en el cual los residentes de una ciudad deciden como alocar parte del presupuesto público a través de una serie de asambleas y encuentros a nivel local”6, o en otras palabras, práctica por el cual la población local se involucra en el proceso de decisión del uso de parte de los recursos financieros públicos.
Muchos analistas comentan el nacimiento de prácticas de presupuesto participativo en la década de 1970 en el Ayuntamiento de Lages (estado de Santa Catarina), cuando un alcalde buscaba discutir la utilización del presupuesto con la población. En la década de 1980 Brasil pasó por una fase que estudiosos llaman de “participacionista”, período en que se valoraba el aspecto participativo en la administración pública, y ganó fuerza en el período dictatorial brasileño.
La primera experiencia del modelo conocido actualmente como Presupuesto Participativo ocurrió en 1989 en Porto Alegre (estado de Rio Grande do Sul) en la gestión del Partido de los Trabajadores (PT) y surgió como resultado de la presión de movimientos populares en participar de decisiones gubernamentales. LaPage 254 diferencia de esta práctica con las anteriores fue que cada ciudadano podía votar sobre cuales tipos de necesidades el gobierno local debería atender en “Plenarias Regionales”, atribuyendo mayor peso de voto a aquellas regiones que tenían más carencias de servicios públicos, entre otros criterios.
Algunas otras iniciativas innovadoras fueron implementadas, entre ellas el “Presupuesto Participativo Digital” (votación electrónica por Internet) del Ayuntamiento de Belo Horizonte (estado de Minas Gerais) y el “Presupuesto participativo dirigido a niños (as) y adolescentes” llevado a cabo por los Ayuntamientos de Fortaleza (estado de Ceará) y el Ayuntamiento de São Paulo (estado de São Paulo).
Entre 1997 y 2000, cerca de 140 municipios brasileños iniciaron un proceso de participación con el objetivo de implementar la iniciativa de Presupuesto Participativo.7
Reconocida por el Banco Mundial, UN-Habitat (Conferencia de Estambul de 1996) y varios estudiosos internacionales como “Práctica bien sucedida de Gestión Local”, esta iniciativa viene siendo diseminada por el mundo, revelando diversas metodologías adaptadas a las diferentes realidades, siendo el modelo de Porto Alegre estructurado por delegados componentes de un Consejo que negocia directamente con los representantes públicos locales la viabilidad de implementación y ejecución de los proyectos y decisiones aprobadas en asamblea.
Con la diversidad de casos y la dificultad de presentar un panorama global, basado en una serie de criterios, el grupo de investigación sobre el presupuesto participativo en Europa8 creó un mapa con 6 modelos diferenciables de los casos en este continente: Porto Alegre adoptado para Europa; Participación de intereses organizados; Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad; Mesa de negociaciónPage 255 Público/Privado; Participación de proximidad; y Asesoramiento en finanzas públicas, como se presenta en el grafico siguiente:
Gráfico 1: Presupuesto participativo en Europa: tipología de procedimientos
[VEA EL GRÁFICO EN EL PDF ADJUNTO]
Fuente: SINTOMER, Yves; HERZBERG, Carsten; RÖCKE, Anja. From Porto Alegre to Europe: potentials and limitations of participatory budgeting. Disponible en:
En algunos casos el modelo procedimental de Porto Alegre ha sido transformado para adaptarse a otras necesidades. En el modelo “Porto Alegre adoptado para Europa” (Porto Alegre adapted for Europe) se ha traslado el modelo de Porto Alegre en el que el individuo participa en el proceso decisorio y se discuten concretamente inversiones y proyectos, pudiendo ser observado en el caso de la ciudad de Córdoba implementado en 2001; mientras que en el modelo “Participación de intereses organizados” (participation of organised interests), son las federaciones y grupos organizados los principales actores, basado en la lógica neo-corporativista, y tiene en pauta de discusión las líneas políticas a ser seguidos. En ambos procesos se permiten llegar a sugerencias concretas para la resolución de problemas y la clarificación de cuestiones sustanciales.
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Los modelos de “Fondos comunitarios a nivel local y de ciudad” (Community funds on local and city...
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