Execução por quantia certa: dívida da fazenda pública
| Autor | Humberto theodoro júnior |
| Ocupação do Autor | desembargador aposentado do tribunal de justiça de minas gerais. professor titular aposentado da faculdade de direito da ufmg. doutor em direito |
| Páginas | 587-597 |
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Os bens públicos, isto é, os bens pertencentes à União, Estado e Município, são legalmente impenhoráveis (Código Civil, art. 100; NCPC, art. 832). Daí a impossibilidade de execução contra a Fazenda nos moldes comuns, ou seja, mediante penhora e expropriação.
Prevê o novo Código, por isso, um procedimento específico tanto para o cumprimento de sentença, inexistente no Código anterior, quanto para as execuções de título extrajudicial por quantia certa contra a Fazenda Pública, o qual não tem a natureza própria da execução forçada, visto que se faz sem penhora e arrematação, vale dizer, sem expropriação ou transferência forçada de bens.
No Código de 1973, ambas as hipóteses de título judicial ou extrajudicial davam ensejo ao mesmo procedimento previsto nos arts. 730 e seguintes daquele diploma.1
Com efeito, não se pode ter como inconstitucional a norma que autoriza a execução de título extrajudicial contra a Fazenda, pelo simples fato de o art. 100 da Constituição regular a sistemática dos precatórios, referindo-se apenas à "sentença judiciária". O STJ já enfrentou, várias vezes, o problema e consolidou em sua súmula o enunciado nº 279, segundo o qual "é cabível execução por título extrajudicial contra a Fazenda Pública". O argumento decisivo da jurisprudência é que a referência do art. 100 da CF à "sentença judiciária" denota apenas "o propósito de disciplinar o pagamento de obrigação da Fazenda reconhecida judicialmente, e não restringir a possibilidade de expedição de precatório nos casos de condenação em processo de conhecimento", de sorte que a expressão constitucional "sentença judiciária" deve ser interpretada como abrangente também da "decisão do juiz que, em execução por título extrajudicial contra
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a Fazenda, após reconhecer a idoneidade do pedido, proclama o decurso in albis do prazo para embargar e autoriza a expedição do requisitório".2
O NCPC, ao regular separadamente o cumprimento de sentença que reconhece a exigibilidade de obrigação de pagar quantia certa pela Fazenda Pública e a execução por título extrajudicial contra a Fazenda, se pôs em harmonia com a jurisprudência pacífica atual.
A despeito da inovação quanto à separação dos procedimentos de acordo com a espécie de título, a sistemática de ambas as codificações é a mesma: não se realiza atividade típica de execução forçada, uma vez que ausente a expropriação (via penhora e arrematação) ou transferência forçada de bens. O que se tem é a simples requisição de pagamento, feita entre o Poder Judiciário e Poder Executivo, conforme dispõem os arts. 5343, 5354e 9195, do NCPC, observada a Constituição Federal (art. 1006).
Na verdade, há tão somente uma execução imprópria na espécie, cujo procedimento é, sinteticamente, o seguinte:
I - Título judicial (cumprimento de sentença):
A Fazenda será intimada na pessoa de seu representante judicial, por carga remessa ou meio eletrônico, sem cominação de penhora, isso é, limitando-se à convocação para impugnar a execução no prazo de trinta dias (art. 535).
Não havendo impugnação, ou sendo esta rejeitada, o juiz, por meio do Presidente de seu Tribunal Superior, expedirá a requisição de pagamento, que tem o nome de precatório.
O juiz de primeiro grau, portanto, não requisita diretamente o pagamento, mas dirige-se, a requerimento do credor, ao Tribunal que detém a competência recursal ordinária (Tribunal de Justiça, Tribunal Regional Federal etc.), cabendo ao respectivo presidente formular a requisição à Fazenda Pública executada (art. 910, § 1º7).
É obrigatória a inclusão, no orçamento, da verba necessária ao pagamento dos débitos constantes dos precatórios, apresentados até 1º de julho do ano anterior (Constituição Federal, 100, § 5º8) com os valores devidamente corrigidos.
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As importâncias orçamentárias destinadas ao cumprimento dos precatórios ficarão consignadas diretamente ao Poder Judiciário, recolhidas nas repartições competentes (Constituição Federal, art. 100, § 6º9).
O pagamento, por determinação do Presidente do Tribunal, será feito ao credor na ordem de apresentação do precatório e à conta do respectivo crédito (NCPC, art. 910, § 1º), salvo os créditos de natureza alimentícia (CF, art. 100, § 1º). O procedimento do cumprimento de sentença será analisado detidamente no item 593 infra.
II - Título extrajudicial
Se o credor da Fazenda Pública dispuser de um título executivo extrajudicial, deverá observar o procedimento do art. 910, cuja diferença do procedimento de cumprimento de sentença consiste basicamente: (i) na necessidade de citação do ente público (e não apenas a intimação); (ii) na defesa por meio de embargos a execução (e não por impugnação); e na (iii) ampliação da matéria de defesa a ser eventualmente oposta em sede de embargos à execução (art. 910, § 2º10).
Fora as especificidades do procedimento para a execução de título extrajudicial contra a Fazenda Pública suscitadas no item anterior, aplica-se o procedimento previsto nos arts. 534 e 535, por disposição expressa do Código (art. 910, § 3º11).
Ou seja, o exequente deverá propor a execução munido de petição inicial contendo os requisitos gerais e apresentando demonstrativo discriminado e atualizado do crédito.12
A execução deverá ser ajuizada no juízo competente segundo as regras gerais de competência (NCPC, arts. 42 a 53).
Possuem legitimidade passiva as "Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais" (art. 100, caput, da CF), abrangendo as autarquias e as fundações públicas.13Por outro lado, as sociedades de economia mista e empresas públicas, que se submetem ao regime jurídico próprio das empresas privadas, não se beneficiam desse procedimento especial:
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"Os privilégios da Fazenda Pública são inextensíveis às sociedades de economia mista que executam atividades em regime de concorrência ou que tenham como objetivo distribuir lucros aos seus acionistas".14"A sociedade de economia mista, posto consubstanciar personalidade jurídica de direito privado, sujeita-se, na cobrança de seus débitos ao regime comum das sociedades em geral, nada importando o fato de prestarem serviço público, desde que a execução da função não reste comprometida pela constrição. Precedentes".15Há, porém, uma distinção entre as entidades paraestatais que desempenham atividade econômica e aquelas que se encarregam de serviços públicos primários, como, por exemplo, o Banco Central e a Empresa de Correios. Contra as primeiras, que se sujeitam constitucionalmente ao regime jurídico das empresas privadas, a execução segue o procedimento expropriatório comum. As empresas e sociedades de economia mista instituídas para desempenhar serviço público sujeitam-se a execução própria da Fazenda Pública, isto é, submetem-se à execução por meio de precatórios (ver adiante o item 381).
A Fazenda executada pode, após citada, opor embargos do devedor, no prazo de trinta dias (art. 910, caput).
I - Conteúdo dos embargos à execução
A execução por quantia certa contra a Fazenda Pública, conforme já se registrou, pode fundar-se em título judicial ou extrajudicial (v., retro, nº 376), variando o rito executivo conforme o caso. O conteúdo e a forma da defesa do devedor também será diferente em cada uma das hipóteses. Nesse sentido, é ampla a matéria discutível frente ao título extrajudicial (art. 910, § 2º16e 91717) e limitada a que se pode opor ao título judicial (art. 535).
A propósito do assunto, dispõe o art. 917, VI18, que, nos embargos à execução fundados em título extrajudicial, o executado poderá alegar "qualquer matéria que lhe seria lícito de deduzir como defesa em processo de conhecimento", além de outras matérias típicas do processo executivo, como vícios do título executivo, penhora incorreta, excesso de execução etc. (art. 917, I a V19).
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Quando a execução contra a Fazenda Pública estiver apoiada em título judicial, a regra a observar é a do art. 53520.
Portanto, nos embargos de execução de títulos extrajudiciais contra a Fazenda Pública, os temas suscitáveis pela executada, em síntese são:
a) Os próprios de quaisquer embargos à execução por quantia certa, consoante o art. 917: (i) inexequibilidade do título ou inexigibilidade da obrigação; (ii) excesso de execução ou cumulação indevida de execuções; (iii) incompetência absoluta ou relativa do juízo da execução; (iv) qualquer matéria que seria lícito ao executado deduzir como defesa em processo de conhecimento.
b) Os específicos da impugnação ao cumprimento da sentença contra a Fazenda Pública (art. 535 aplicável, no que couber, à execução dos títulos extra-judiciais, conforme art. 910, § 3º), a saber: (i) ilegitimidade de parte; (ii) qualquer matéria modificativa ou extintiva da obrigação, como pagamento, novação, compensação, transação ou prescrição (as demais previsões dos incs. III, IV e V, do art. 535, são iguais às do art. 917, acima enumeradas.
II - Cumulação de execuções
Destaque-se, outrossim, que como regra geral, oriunda da disciplina pertinente aos títulos extrajudiciais, não há vedação a que se cumulem diversas execuções num só processo. Mas o cúmulo só é autorizado pela lei quando ocorre identidade de partes, de competência e de forma processual (art. 78021). Fora disso, será ilícita a união de execuções e o devedor prejudicado poderá opor com êxito seus embargos. A defesa, todavia, será de natureza e eficácia meramente formais, já que só atacará o ato processual de cumulação, não impedindo que o credor volte a propor as execuções separadamente.
III - Arguição de incompetência
Quanto à arguição de...
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