Federalismo y Endeudamiento Público de Estados y Municipios en México
| Autor | María Isabel García Morales/Horácio Sánchez Bárcenas |
| Cargo | Doctora, Profesora de la Sección de Estudios de Posgrado e Investigación de la Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional, Ciudad de México, México/Maestro, Profesor del Departamento de Economía Política de la Escuela Superior de Economía del Instituto Politécnico Nacional, Ciudad de México, México |
| Páginas | 70-85 |
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La historia de América Latina a partir de la independencia se ha caracterizado por una gran centralización de las decisiones políticas y económicas. Los recursos públicos nunca han sido suficientes para cubrir las tareas, responsabilidades y funciones del sector público.
En México ante los bajos ingresos tributarios de los gobiernos locales, la alta dependencia de las transferencias federales, la caída de la recaudación con la crisis de 2009 y laxa regulación para contratar deuda pública, se ha observado el aumento del endeudamiento público, tanto de los estados como municipios, del 2006 al 2012, sobre todo en 2009.
Este trabajo tiene la finalidad de explicar el problema del endeudamiento de los gobiernos subnacionales en el contexto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, por ello abordaremos de manera general el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) en el entorno federalista mexicano que rige al menos en términos legales. Consideramos que es importante que se conozca como son las relaciones fiscales entre el gobierno federal con los estados, qué tipo de transferencias federales hace el gobierno federal a los estados y municipios, y finalmente, lo más importante, ¿Cuál es la relación entre las transferencias federales a los estados y municipios con su endeudamiento público?
Este estudio se hace con información de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público (SHyCP), institución mexicana encargada de registrar de manera oficial el endeudamiento público de los estados y municipios. El análisis se centra en los estados con mayores montos de deuda pública.
Al ser este trabajo producto del proyecto de investigación “Endeudamiento público de los estados y municipios en México, 2006-2012”, se agradece el apoyo al Instituto Politécnico Nacional.
Para abordar el problema del endeudamiento de los estados y municipios, es preciso explicar de manera muy general como funciona el Federalismo Fiscal Mexicano, y por tanto, que es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF).
Posterior a la Independencia (1810) prevaleció en México un desorden fiscal que produjo duplicidad de impuestos sobre la misma fuente. Después de la Revolución Mexicana (1910), mediante convenciones fiscales (1925, 1933 y 1947), se trataron los problemas de concurrencia y coordinación fiscal. Con la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) de 1953 se intentaron esquemas de coordinación (TELLO, 2004).
En 1980 se reformó la LCF, se crea el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), se derogan un gran número de impuestos federales al consumo y se implanta el
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Impuesto al Valor Agregado (IVA)1, se entrega su administración a las entidades, pero en 1990 se les retira y regresa al gobierno federal (PÉREZ TORRES, 1997). Durante el gobierno de Ernesto Zedillo Ponce de León (1994-2000) se reformó el SNCF, dio priori-dad a la descentralización del gasto federal (vía aportaciones), más no así a las potestades tributarias de cada orden de gobierno, es decir, a la descentralización del ingreso.
Ley de Coordinación Fiscal (LCF) regula el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) tiene por objeto coordinar el sistema fiscal con los estados, Distrito Federal y municipios, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales, distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los órganos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
La integración de los estados al SNCF implicó que estos dejarían de ejercer la mayoría de sus potestades tributarias a cambio de participar de los ingresos federales, anulándose con ello su soberanía fiscal. De manera, que el estado adherido percibiría parte de la recaudación de las contribuciones federales, pero sin mantener contribuciones propias (PÉREZ TORRES, 1997).
José María Calderón Rodríguez señala que en términos políticos significó ceder la soberanía estatal y con ello un atraso en términos democráticos, debido a la centralización fiscal, ya que los Estados al adherirse al SNCF, asumían el compromiso de no gravar, a cambio de obtener recursos de las participaciones federales (CALDERÓN, 1998).
José María Calderón menciona que en términos fiscales se incrementó la eficiencia recaudatoria, se eliminó la concurrencia impositiva y doble tributación (CALDERÓN, 1998). Actualmente, los contribuyentes acuden a una autoridad fiscal, los gravámenes tienen una política fiscal uniforme en todo el país.
El propósito de simplificar el SNCF para los contribuyentes se logró, pero a costa de que los estados perdieran su soberanía fiscal, quedando imposibilitados para exigir más potestades fiscales (PÉREZ TORRES, 1997), ante esta situación algunos estados han recurrido al endeudamiento público.
Con el SNCF, las entidades y municipios han incrementado sus ingresos a través de su participación en los distintos impuestos federales (participaciones) y fondos presupuestales (aportaciones); sin embargo, se ha generado una dependencia casi absoluta de sus haciendas respecto de las transferencias de recursos federales. Esta situación no contribuye al fortalecimiento institucional de dichos órdenes de gobierno. Esto ha provocado que la generación de ingresos propios de los estados sea en promedio entorno al 7% de sus ingresos totales, la manera más cómoda de obtener recursos es a través del financiamiento, es decir, endeudamiento público.
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La Ley de Coordinación Fiscal (LCF) contempla básicamente dos formas de distribución de recursos federales: las participaciones que provienen de la Recaudación Federal Participable (ramo 28); y las aportaciones del ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación.
Las participaciones son transferencias no condicionadas. Tienen la finalidad de compartir la recaudación de los impuestos federales con los estados y los municipios.
Ha aumentado el monto de las participaciones que reciben los estados y municipios, pero su excesiva proporción frente a los ingresos propios ha provocado poca capacidad tributaria y una gran dependencia financiera (PÉREZ TORRES, 1997) y sin duda, el incremento de su endeudamiento público.
Además de las participaciones y con independencia de ellas, el gobierno federal transfiere a los estados, Distrito Federal, municipios y delegaciones, recursos denominados aportaciones, a través de 8 fondos:
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y normal (FAEB). Distribuido a estados y Distrito Federal, conforme a la Ley General de Educación. Este fondo será sustituido en 2015 por el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa;
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Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA). A estados y Distrito Federal, en base a la Ley General de Salud. Los fondos de educación (FAEB) y salud (FASSA) abarcan casi ¾ partes del total de los ocho fondos;
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Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS). A estados y municipios;
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Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones del DF (FORTAMUNDF). A municipios y delegaciones del DF;
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Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), a estados y Distrito Federal. Se destina a desayunos escolares, apoyos alimentarios, y de asistencia social a la población;
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Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA). Se transfiere a estados y Distrito Federal;
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Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal (FASP). A estados y DF;
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Fondo de Aportaciones para el...
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