Los incentivos fiscales y otras medidas financieras de estímulo a la economía en épocas de crisis: las soluciones adoptadas por España
| Autor | Jaime Aneiros Pereira |
| Cargo | Profesor de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Vigo |
| Páginas | 36-53 |
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La crisis financiera y económica, iniciada con las hipotecas subprime en Estados Unidos y extendida por el resto del mundo, ha hecho reaparecer el debate sobre el papel del sistema tributario como in-centivador de la actividad económica, así como la importancia del gasto público. Es así que el Derecho Financiero, entendido como lo define el profesor Ferreiro, esto es, como "aquella rama del Derecho que estudia las normas que regulan la obten-ción, la administración y el gasto del dine-ro público",1 ha vuelto a ocupar un papel central en estos últimos años.
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En último término, se está dando importancia al Estado pues es necesario contar con un Estado fuerte, con unas finanzas públicas sólidas y con instrumentos de pla-nificación de la actividad de las empresas y de las familias, así como con mecanismos de reacción frente a las épocas de crisis.
Desde los primeros momentos, las reuniones de los gobiernos de los países con las economías más influyentes pusie-ron énfasis en adoptar medidas de reacti-vación económica y de regulación, ambas impulsadas por el G-20 y desarrolladas en el seno de la Unión Europea y de los respectivos países miembros. Se ha pretendido, así, una especie de respuesta coordina-da a la crisis que pretende alcanzar tres ob-jetivos básicos: estabilizar los mercados financieros, frenar la recesión económica y la destrucción de empleo. Las cumbres del G-20 han establecido criterios comunes para adoptar políticas de estímulo de la economía; proporcionar liquidez a las empresas; incrementar el volumen de depósitos garantizados por los Estados; abordar la apertura de los mercados crediticios; y asegurar que las Instituciones Financieras Internacionales estén en condiciones de proporcionar apoyos a la economía mundial y, en particular, a los países más afectados por la crisis.
Las reuniones de los gobiernos de los países con las economías más influyentes pusieron énfasis en adoptar medidas de estímulo fiscal, incluyendo en este término tanto un mayor gasto público como medidas impositivas,2 para fomentar la reacti-vación económica.3 La imprecisión termi-nológica del calificativo fiscal, que com-prende en esa visión también al gasto público, no hace otra cosa, sin embargo, que poner de manifiesto la inevitable interco-nexión de ambas medidas.4 En definitiva, también se han adoptado una serie de medidas de regulación - entre las que se pue-den incluir las dirigidas a erradicar los paraísos fiscales5 -, en materia de gasto público y en materia impositiva.6
Estas últimas ocupan la parte más importante de las medidas adoptadas pues al-gunos prestigiosos economistas señalan la importancia de utilizar estos instrumentos para reactivar la economía. Así, señala Krugman que no es buen momento para la austeridad fiscal sino que lo deseable es gastar ahora y pensar en ahorrar más tarde.7 Ello se debe a la lógica de que ahorrar en el gasto público puede amenazar la re-
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cuperación económica y la posibilidad de que se obtengan ingresos fiscales. Con todo, se trata de una cuestión no exenta de cierto matiz ideológico pues mientras los liberales defienden una bajada de impues-tos con una paralela reducción del gasto público, la izquierda defiende la importancia recaudatoria de los impuestos y de la reasignación a través del gasto público.
En Europa, tras unos primeros momentos de esfuerzo fiscal - mayores gastos presupuestarios e introducción de incentivos fiscales -, los distintos gobiernos están aprobando planes de reducción del gasto público. Así, en España comenzamos a observar el cambio de ciclo mediante una reducción del gasto y un aumento de los ingresos con medidas como el aumento de uno o dos puntos porcentuales de la tribu-tación de las rentas del capital - que pasan de tributar al 19% ó al 21% en función de que superen los 6.000€ - y la subida de, también, uno o dos puntos de los tipos im-positivos en el IVA - que pasa a tener unos tipos del 4%, 8% ó 18% -, medidas todas ellas que van dirigidas a equilibrar las fi-nanzas públicas y, de forma indirecta, a asimilarnos al resto de países de la UE.
En este último sentido, debe tenerse en cuenta que según la Comisión Europea, la presión fiscal en España era, en 2006, de un 36.5%, lo que suponía un 0.6% menos que la media aritmética de la Europa de los veintisiete y que el diferencial se encontra-ba en que los impuestos indirectos se en-contraban un 1.5% por debajo del resto. En España, al igual que en otros países eu-ropeos,8 se observa una tendencia a la bajada de los tipos impositivos en el Impuesto sobre Sociedades. Así, el tipo aplicable al régimen general del impuesto ha pasado del 35% en 2006 al 30% en el año 2008 y en los siguientes. Por su parte, el tipo de gravamen aplicable a las PYMEs o entidades de reducida dimensión, aquéllas con una cifra de negocios inferior a ocho millo-nes de euros, ha experimentado una reducción de cinco puntos porcentuales en 2007, pasando del 30% al 25% para los primeros 120.202,41€ de la base imponible y mante-niendo para el exceso el tipo general.
En la imposición sobre el beneficio de las sociedades se observa una tendencia ha-cia la bajada de los tipos impositivos si-tuándose en una media del 26% en los países europeos de la Unión si no tenemos en cuenta las últimas incorporaciones. En cambio, la imposición indirecta ha ido su-biendo progresivamente. El tipo del IVA era uno de los más bajos de toda la Unión Europea y con la elevación de los tipos, con efectos desde el 1 de julio de 2010, se tien-de a que exista una menor diferencia y, obviamente, a corregir el descenso en la re-caudación pues de los casi cincuenta y seis mil millones de euros recaudados en el año 2007, se pasó a los poco más de treinta y tres mil quinientos millones de euros en el año 2009.9 De todos modos, se observan diferencias notables en los países miembros en materia de impuestos directos, que son los que permiten una mayor redistribución. Así, en los nuevos países miembros de la Unión Europea se observa un peso distinto de los impuestos directos frente al que ocu-pan en la antigua Europa de los quince. En éstos se observa un intento de equilibrio entre la recaudación por impuestos directos, indirectos y cotizaciones sociales,10 mientras que en los nuevos miembros se aprecian sistemas de flat tax, con tipos en torno al veinte por ciento, en la imposición directa. Así, puede decirse que el tipo im-positivo más alto - 59% - lo posee Dinamarca en la imposición personal sobre la renta, mientras que Rumanía posee el más bajo - 16%.
Como puede apreciarse, el tributo cumple una importante misión en los ac-
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tuales Estados sociales y democráticos de Derecho pues, por una parte, la función típica es la de la consecución de los recursos necesarios para realizar gastos por parte de los entes públicos. Este es el sentido del artículo 31 de la Constitución española cuando señala que "todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de de igualdad y progresi-vidad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio". Pero, por otra parte, tam-bién hay que señalar que es un importante instrumento de política económica y para la consecución de otros fines. Así lo reco-noce la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT), cuyo artículo 2.1 señala que "los tributos, además de ser medios para obtener los recursos necesarios para el sostenimiento de los gastos públicos, podrán servir como instrumentos de la política económica general y atender a la realización de los principios y fines contenidos en la Constitución".
Así, junto con la finalidad recaudato-ria típica pueden servir como instrumentos de política económica para, entre otras finalidades, luchar contra el desempleo y la inflación, así como para lograr el creci-miento económico. Estos objetivos, no obstante, no son fáciles de alcanzar en las actuales economías pues dependen de la actuación de otros países y de los condicionantes derivados de los procesos de inte-gración supranacional como sucede en el caso de la Unión Europea. El tributo tam-bién puede ser utilizado para alcanzar otros derechos, bienes jurídicos y valores consti-tucionales distintos de la consecución de los recursos necesarios para satisfacer el gasto público. Es este el ámbito de la ex-trafiscalidad, en sentido estricto, y puede actuar tanto mediante tributos con esa finalidad o mediante medidas concretas en los elementos esenciales del tributo como pueden ser las exenciones, las deducciones o tipos reducidos. Ahora bien, la utilización extrafiscal de un tributo no...
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