Lei Complementar nº 140/11 e fiscalização ambiental: o delineamento do princípio do licenciador sancionador primário / Supplementary Law nº 140/2011 and environmental inspection: developing the principle of the primary licenser-enforcer

AutorLuiz Gustavo Escorcio Bezerra, Gedham Medeiros Gomes
CargoDoutorando em Ciências Ambientais pela UERJ. Coordenador da Comissão de Estudos de Meio Ambiente do Instituto Brasileiro de Estudos do Direito da Energia (IBDE). E-mail: lgbezerra@mattosfilho.com.br - Mestre em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail: gedham.gomes@mattosfilho.com.br
Páginas1738-1765
Revista de Direito da Cidade vol. 09, nº 4. ISSN 2317-7721
DOI: 10.12957/rdc.2017.29016
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Revista de Direito da Cidade, vol. 09, nº 4. ISSN 2317-7721 pp. 1738-1765 1738
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O presente artigo empreende, com base em uma metodologia calcada em análise bibliográfica
e jurisprudencial, uma avaliação crítica do exercício da competência material comum de
proteção do meio ambiente, com foco no poder-dever de fiscalização dos órgãos ambientais.
De modo geral, o presente trabalho busca, a partir de um esforço hermenêutico envolvendo a
norma e sua própria razão de ser, ir além do lugar-comum de que a lei complementar encontra-
se absolutamente limitada pelo próprio dispositivo constitucional que a ela coube
regulamentar: o artigo 23 da Constituição da República. Para tanto, primeiramente, o tema é
introduzido com uma breve exposição acerca da promulgação da lei complementar e da mens
legis incutida em sua edição. Em seguida, o trabalho debruça-se sobre os princípios da
cooperação, eficiência e segurança jurídica, p ara então analisar o poder de polícia propriamente
dito. A partir desses pilares, o artigo adentra seu cerne e busca, por meio de uma análise
hermenêutica e axiológica da lei complementar, delimitar a esfera de atuação dos órgãos
ambientais no exercício do poder-dever de fiscalização, delineando os contornos do que se
convencionará chamar de princípio do licenciador sancionador primário. Por fim, são
registradas as principais conclusões alcanç adas ao longo do estudo.
- Direito Ambiental. Competência executiva. Fiscalização. Lei Complementar nº
140. Cooperação. Eficiência. Segurança Jurídica. Princípio d o licenciador sancionador primário.
This paper seeks to analyze the exercise of the concurrent material authority for protecting the
environment, focusing on the power invested in environmental agencies to conduct
environmental inspections. In general, this paper seeks to overcome the common sense that
the supplementary law is limited by the relevant constitutional provision that it is meant to
regulate: article 23 of the Federal Constitution. Firstly, the discussion is introduced with a brief
exposition regarding the supplementary law and its mens legis, Afterwards, this paper focuses
on the principles of cooperation, efficiency and legal certainty, so to analyze the environmental
enforcement power itself, particularly in the main forms the environmental agencies exercise
such power. Taking these aspects into consideration, this paper addresses its main point of
focus and, by means of an interpretational and value-wise analysis of the supplementary law,
attempts to delimitate the sphere within which the environmental agencies exercise the power
of environmental inspection, especially in connection with the superposition of inspection
efforts, hence providing guidelines for structuring the so-called principle of the primary licenser-
1 Doutorando em Ciências Ambientais pela UERJ. Coordenador da Comissão de Estudos de Meio
Ambiente do Instituto Brasileiro de Estudos do Direito da Energia (IBDE). E-mail:
lgbezerra@mattosfilho.com.br
2 Mestre em Direito da Cidade pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail:
gedham.gomes@mattosfilho.com.br
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DOI: 10.12957/rdc.2017.29016
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enforcer. Lastly, this paper summarizes its conclusions, aiming at effectively contributing to a
productive and constructive discussion over the subject.
Environmental Law. Executive authority. Inspection. Supplementary Law no. 140.
Cooperation. Efficiency. Legal certainty. Principle of t he primary licenser-enforcer.
Não é novidade que a Lei Complementar nº 140, de 8 de dezembro de 2011 (LC 140), é
fonte de inúmeras discussões doutrinárias e jurisprudenciais desde a sua promulgação, mais de
cinco anos atrás, para fixar normas de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e
os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum
relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate
à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora.
Não era de se esperar menos de um diploma normativo de tamanha relevância, na
medida em que coube à LC 140 o hercúleo dever de preencher, em relação às competências
administrativas relacionadas à proteção do meio ambiente, lacuna de mais de duas décadas
deixada pelo parágrafo único do artigo 23 da Constituição da República. De fato, o exercício da
competência administrativa comum em matéria ambiental há muito ocupa posição de destaque
dentre as questões contemporâneas de difícil solução no Direito brasileiro, seja sob a ótica do
Direito Ambiental, seja pelo prisma do Dir eito Administrativo.
Muito embora se esteja diante de uma discussão cuja origem está na Constituição, o
presente artigo aborda a temática constitucional tão somente como um pano de fundo,
porquanto não se discute que todos os entes federativos têm competência executiva comum
para atuar na defesa do meio ambiente, na forma do artigo 23, incisos III, VI e VII, da
Constituição da República3. O que se pretende aqui é analisar como tais competências deveriam
ser materialmente exercidas pelos entes federativos após a edição da LC 140, isto é, como a
prescrição constitucional deve ser interpretada para dar cumprimento aos verdadeiros
desígnios da lei complementar e à mens legis qu e imbuiu sua criação.
Afinal, a LC 140 foi editada, repita-se, com respaldo do próprio dispositivo constitucional
que ela regulamenta, de modo que não faz sentido permitir atuações sobrepostas de órgãos
3 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios: (...) III -
proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos,
as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos; (...) VI - proteger o meio ambiente e combater a
poluição em qualquer de suas formas; VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; (...)

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