Polícia administrativa
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POLÍCIA ADMINISTRATIVA
12.1 SENTIDOS MATERIAL, NORMATIVO E ORGANIZACIONAL
Diante de um Estado tão extenso, complexo e imiscuído nos mais diferentes
espaços sociais e econômicos, a definição do poder de polícia talvez consista em
uma das mais dificultosas tarefas do direito administrativo contemporâneo, como
registrou Caio Tácito há algumas décadas.1 Apesar disso, grosso modo, reconhece-se
que o conceito de poder de polícia (ou polícia administrativa ou poder ordenador)
aceita três definições a depender da perspectiva que se adote.
Num “sentido material”, a polícia configura função administrativa, uma atividade
de restrição de liberdades e outros direitos fundamentais destinada a tutelar interesses
públicos primários. No “sentido normativo”, designa o conjunto de normas criadas
pelo legislador e pela Administração Pública para reger essas atividades restritivas.
Já no “sentido organizacional” ou subjetivo, a polícia desponta como o corpo de en-
tidades, órgãos e agentes públicos que executam referidas normas e desempenham
a atividade de restrição das liberdades. À polícia administrativa em sentido material
(como atividade) soma-se a polícia em sentido normativo (como regras e princípios
de polícia) e em sentido organizacional (como sujeitos competentes para executá-
-las). Isso mostra que o conceito em questão é plurissignificativo.
Na doutrina, mostra-se mais frequente o emprego da expressão “poder de
polícia” no sentido material, também chamado por alguns de atividade ordenadora
da Administração.2 A faceta material fica evidente na definição de Caio Tácito, para
quem polícia é “o conjunto de atribuições concedidas à administração para disci-
plinar e restringir, em favor do interesse público adequado, direitos e liberdades
individuais. Essa faculdade administrativa não violenta o princípio da legalidade,
porque é da própria essência constitucional das garantias do indivíduo a supremacia
dos interesses da coletividade. Não há direito público subjetivo absoluto no Estado
moderno. Todos se submetem com maior ou menor intensidade à disciplina do
interesse público, seja em sua formação ou em seu exercício”.3
1. TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. RDA, v. 27, 1952, p. 2.
2. Isso se verifica no direito alemão e, mais raramente, em algumas obras brasileiras, a exemplo de SUND-
FELD, Carlos Ari. Direito administrativo ordenador. São Paulo: Malheiros, 1993, em geral e, mais tarde,
BINEMBOJM, Gustavo. Poder de polícia, ordenação, regulação, 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2017.
3. TÁCITO, Caio. O poder de polícia e seus limites. RDA, v. 27, 1952, p. 8.
MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO – VOLUME II • Thiago Marrara
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O sentido material também aparece na definição de Bandeira de Mello, para
quem a função de polícia tem por objeto, inversamente ao serviço público, “restrin-
gir, limitar, condicionar, as possibilidades de atuação livre das pessoas, fiscalizá-las
e penalizar os comportamentos infracionais, a fim de tornar exequível um convívio
social ordenado”.4 Trata-se, em essência, de “ação administrativa de efetuar os con-
dicionamentos legalmente previstos ao exercício da liberdade e da propriedade das
pessoas a fim de compatibilizá-lo com o bem-estar social. Compreende-se, então,
no bojo de tal atividade a prática de atos preventivos (como autorizações, licenças),
fiscalizadores (como inspeções, vistorias, exames) e repressivos (multas, embargos,
interdição de atividades, apreensões)”.5
Embora elaboradas em momentos distintos, as duas definições e tantas outras
que as seguem abarcam elementos fundamentais do poder de polícia. Trata-se de uma
função estatal que restringe ou condiciona direitos fundamentais de pessoas físicas
e jurídicas para promover interesses públicos primários. A restrição dos direitos
não é fim em si, senão ferramenta para promoção ou proteção de outros direitos e
interesses públicos.
Exemplos dessa ação estatal encontram-se nos mais diferentes campos. Ora o
Estado limita o direito de construir, exigindo licenças urbanísticas de quem deseja
levantar um edifício ou promover sua demolição. Ora o Estado limita o exercício de
atividade profissional, por exemplo, mediante imposição de exames de habilitação
técnica. Ora o Estado limita atividades empresariais ao estipular horários de fun-
cionamento de estabelecimentos, normas de prevenção de incêndios, zoneamento
para desempenho de certas atividades pelas áreas da cidade etc.
Em todos esses exemplos, a finalidade imediata da polícia administrativa é de
natureza restritiva que, mediatamente, favorece interesses públicos. É essa finalidade
inicialmente restritiva que a diferencia das funções administrativas prestativas, como
o serviço público e o fomento. Por se embasar no domínio eminente do Estado sobre
seu território, a polícia implica constrangimentos ao exercício da liberdade ou da
propriedade privada daqueles submetidos à soberania estatal, ainda que não sejam
nacionais e mesmo que não tenham praticado atos dentro do território, contanto
que tais atos nele tenham produzido efeitos. Veja-se, apenas para exemplificar essa
afirmação, que o poder de polícia repressivo do CADE na seara da defesa da con-
corrência se estende a qualquer pessoa que tenha praticados atos contra a ordem
econômica que produzam efeitos danosos no Brasil (teoria dos efeitos).
Porém, o caráter restritivo por si só não é suficiente para caracterizar e singu-
larizar a polícia diante de certas funções administrativas, como o poder disciplinar.
4. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 291.
5. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Grandes temas de direito administrativo. São Paulo: Malheiros,
2010, p. 295.
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