Processo legislativo

AutorEduardo dos Santos
Páginas575-606
CAPÍTULO XVII
PROCESSO LEGISLATIVO
1. CONCEITO
O processo legislativo consiste no procedimento constitucionalmente estabelecido
que visa produzir as normas primárias do ordenamento jurídico. Em Constituições de Es-
tados Democráticos de Direito pode-se falar em um verdadeiro devido processo legislativo,
regulado por regras e princípios que buscam assegurar a soberania popular, a democracia
e a cidadania no desenvolvimento do procedimento de produção das normas primárias do
sistema jurídico.1
Assim, para além de uma def‌inição formal do processo legislativo, pela qual ele é visto
como um procedimento preordenado de atos que visam produzir as leis, o processo legislativo
pode e deve ser compreendido a partir de uma def‌inição material (ou substancial), pela qual
ele é visto como um procedimento em contraditório, realizado discursivamente em condições
equânimes pelos representantes do povo, objetivando a criação democrática do direito.2
2. ESPÉCIES NORMATIVAS PRIMÁRIAS
As normas jurídicas primárias são aquelas oriundas do devido processo legislativo
constitucional que dão origem às espécies legislativas (art. 59), espécies normativas que
são capazes de inovar na ordem jurídica (constituir direito novo), criando, modif‌icando e
extinguindo o direito de forma direta e primária, encontrando seu fundamento diretamen-
te na Constituição, diferenciando-se das normas jurídicas secundárias, que não inovam
na ordem jurídica de forma direta e se destinam a regulamentar, implementar e aplicar as
normas primárias, como, por exemplo, os decretos, portarias, regulamentos, resoluções,
sentenças etc.
Nos termos do art. 59, da CF/88, são espécies legislativas (normativas) primárias do
ordenamento jurídico brasileiro: i) emendas à Constituição; ii) leis complementares; iii)
leis ordinárias; iv) leis delegadas; v) medidas provisórias; vi) decretos legislativos; e vii)
resoluções.
O parágrafo único, do art. 59, af‌irma que lei complementar disporá sobre a elaboração,
redação, alteração e consolidação das leis. Atualmente, a lei complementar 95/1998 é que
regulamenta essa matéria.
Nada obstante, as normas fundamentais do devido processo legislativo encontram-se
na própria Constituição (art. 59 a 69), de modo que lesões ao devido processo legislativo
são lesões à própria Constituição, o que enseja controle de constitucionalidade preventivo,
de natureza política, pela Comissão de Constituição e Justiça e pelo Presidente da Repúbli-
ca (pelo poder de veto), bem como controle de constitucionalidade repressivo, de natureza
judicial, que pode ser exercido de forma difusa ou concentrada. Para além disso, é possível,
excepcionalmente, o controle de constitucionalidade preventivo pelo Poder Judiciário sempre
que forem desrespeitadas as normas constitucionais concernentes à elaboração das espé-
1. LONGHI, João Vitor Rozatti. Processo Legislativo Interativo. Curitiba: Juruá, 2017.
2. OLIVEIRA, Marcelo A. Cattoni. Devido Processo Legislativo. 2. ed. Belo Horizonte: Mandamentos, 2006.
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cies normativas primárias, hipótese em que os parlamentares da casa legislativa em que o
projeto estiver sendo violado poderão impetrar com mandado de segurança para assegurar
seu direito líquido e certo ao devido processo legislativo.3
3. CLASSIFICAÇÃO DO PROCESSO LEGISLATIVO
A doutrina tradicional classif‌ica o processo legislativo, identif‌icando alguns tipos ou
espécies a partir de dois critérios:
Quanto à organização política o processo legislativo pode ser: a) autocrático; b) direto;
c) indireto; e d) semidireto.
P.L. Autocrático P.L. Direto P.L. Indireto P.L. Semidireto
Aquele em que o povo não
participa do processo de
elaboração das leis, pois são
produzidas autocraticamen-
te, por um soberano, por um
“líder”, ou mesmo por um
grupo (aristocracias).
Aquele no qual o povo par-
ticipa do processo de ela-
boração das leis de forma
direta, sem intermédio de
representantes.
Aquele em que o processo de
elaboração das leis é exerci-
do por representes do povo.
É a regra da nossa ordem
constitucional.
Aquele no qual as leis são ela-
boradas por representantes e
referendadas pelo povo.
Não é a regra, mas existe na
nossa ordem jurídica, me-
diante referendo (posterior)
e plebiscito (anterior).
Quanto ao procedimento o processo legislativo pode ser: a) ordinário; b) sumário; e
c) especial.
P.L. Ordinário P.L. Sumário P.L. Especial
É o procedimento utilizado para a ela-
boração das leis ordinárias. Esse proce-
dimento estabelece as normas gerais do
processo legislativo brasileiro.
É o procedimento utilizado para a ela-
boração de leis nos casos de regime de
urgência constitucional, solicitado pelo
Presidente da República em matérias de
sua iniciativa.
É o procedimento utilizado para a ela-
boração das Emendas à Constituição,
Leis Complementares, Leis Delegadas,
Medidas Provisórias, Decretos Legisla-
tivos e Resoluções.
4. FASES DO PROCESSO LEGISLATIVO
A doutrina divide o processo legislativo em três fases: a) iniciativa (ou introdutória);
b) constitutiva; e c) complementar (ou de integração de ef‌icácia).
Introdutória Constitutiva Complementar
É a fase na qual o processo legislativo
é deflagrado, iniciado, operando-se
mediante a propositura de um projeto
de “lei”.
É a fase de tramitação do processo le-
gislativo, é a fase em que ocorrem as
discussões e deliberações dos projetos
de “lei”, sendo nessa fase que as espécies
legislativas nascem.
É a fase em que a existência da espécie
legislativa será atestada (promulgação)
e receberá ecácia, tornando-se apta a
produzir seus efeitos (publicação).
3. STF, MS 24.642.
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CAPíTulo XVII • ProCESSo lEGISlATIVo
5. PROCESSO LEGISLATIVO ORDINÁRIO
O processo legislativo ordinário é o procedimento utilizado para a elaboração das leis
ordinárias. Esse procedimento estabelece as normas gerais do processo legislativo brasileiro,
ou seja, ao apresentarmos o desenvolvimento do processo legislativo ordinário, estaremos
apresentando o arquétipo geral do processo legislativo pátrio, de modo que nas demais
espécies de processos legislativos (sumário e especiais), iremos apresentar, basicamente,
apenas aquilo que é diferente do processo legislativo ordinário.
5.1 Fase introdutória
A fase introdutória é aquela em que o processo legislativo é def‌lagrado, iniciando-se
pela apresentação de um determinado projeto de lei pelas autoridades a quem a Constituição
atribuiu essa iniciativa.
Assim, nos termos constitucionais, a iniciativa das leis ordinárias cabe a qualquer mem-
bro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Pro-
curador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na Constituição.
Ademais, segundo a Constituição são de iniciativa privativa do Presidente da República
as leis que:
i) f‌ixem ou modif‌iquem os efetivos das Forças Armadas;
ii) disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica
ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços
públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como
normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
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