O processo legislativo na pandemia: comentários sobre as mudanças nos ritos para a aprovação das leis pelo Congresso Nacional durante a crise da Covid-19
| Autor | Roberta Simões Nascimento |
| Ocupação do Autor | Professora adjunta na Universidade de Brasília (UnB) |
| Páginas | 354-394 |
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Transformações do Direito Administrativo:
Direito Público e regulação em tempos de pandemia
O processo legislativo na pandemia:
comentários sobre as mudanças nos ritos
para a aprovação das leis pelo Congresso
Nacional durante a crise da Covid-19
Roberta Simões Nascimento611
Resumo
Este artigo examina as principais modificações implementadas
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal no processo le-
gislativo em razão da pandemia da Covid-19. Para isso, são analisados
os atos normativos internos editados pelas Casas do Congresso Na-
cional que estabeleceram regras para a aprovação de leis durante a
pandemia e que, em diversos pontos, afastaram disposições cons-
tantes dos Regimentos Internos e da própria Constituição. Além
disso, são consideradas as práticas parlamentares que se seguiram
a tais atos das Casas Legislativas, algumas em descumprimento
dos mesmos atos disciplinadores do rito legislativo excepcional
durante a pandemia. O foco aqui empregado quanto à adaptação
dos procedimentos legislativos e rotinas dos trabalhos tem ficado
de fora da maioria dos textos sobre a atividade legislativa durante
a pandemia, que se têm concentrado mais no conteúdo das me-
didas aprovadas para debelar a crise — em detrimento da forma.
A análise tem o objetivo de fazer o levantamento dessas alterações
no procedimento de aprovação das leis durante a pandemia e de
oferecer reflexões iniciais sobre quais delas estão ou não justifica-
das pelas circunstâncias, bem como quais são passíveis de crítica
e apresentam problemas relativos à noção de devido processo le-
gislativo, com vistas à consolidação futura das boas práticas de um
“processo legislativo das crises”.
Palavras-chave: Processo legislativo das crises. Deliberação le-
gislativa de urgência. Câmara dos Deputados. Senado Federal.
Pandemia. Covid-19.
611 Professora adjunta na Universidade de Brasília (UnB). Doutora em Direito pela Universidade
de Alicante, Espanha. Doutora e mestre em Direito pela UnB. Advogada do Senado Federal
desde 2009.
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O processo legislativo na pandemia: comentários sobre as mudanças nos
ritos para a aprovação das leis pelo Congresso Nacional durante a crise da Covid-19
1. Introdução612
À exceção da própria Constituição, as leis são as normas de má-
xima hierarquia no ordenamento jurídico. Idealmente dotadas de
características de universalidade, generalidade, abstração e, teori-
camente, consolidadoras da vontade geral, as leis em um Estado de
Direito se impõem a todos, autoridades e particulares, justificando
a renovada atenção que se dedica ao procedimento adotado para
sua elaboração e aprovação pelos Parlamentos.
As regras básicas do processo legislativo estão previstas no
próprio texto constitucional, e sua observância é condição de vali-
dade do produto legislativo, sobretudo as leis, tornando-se, assim,
questão básica no Estado de Direito. No caso da Constituição de
1988, o artigo 59 estabelece que o processo legislativo compreende,
além das leis, a elaboração de emendas à Constituição, de decretos
legislativos, de resoluções e a aprovação das medidas provisórias
editadas pelo presidente da República, ampliando a disciplina do
processo legislativo.
No âmbito dos estudos institucionais, costuma-se discutir se
a configuração do desenho do processo legislativo é adequada à
concretização dos valores que deveriam estar plasmados nas leis,
sobretudo quanto à expressão da vontade geral. Por essa pers-
pectiva, tem-se que o iter da aprovação das leis deve apresentar
determinados procedimentos mínimos, sem os quais não seria pos-
sível considerar um processo legislativo democrático. Naturalmente,
tais requisitos ideais estão pensados para situações de normalida-
de e, até o momento, não existe uma teoria sobre como deveria
ser o processo legislativo das crises, como, por exemplo, a acarre-
tada por uma pandemia.
O advento crise sanitária da Covid-19 gerou, para o Poder
Legislativo, a necessidade de redesenhar seu procedimento de deli-
beração quanto à aprovação das leis indispensáveis para contornar
612 Uma versão anterior deste trabalho foi apresentada no V Seminário de Integração FGV Direito
Rio e Faculdade de Direito da UERJ — Transformações do Direito Administrativo: Direito Pú-
blico e Regulação em tempos de pandemia, no dia 12 de novembro de 2020. Agradeço aos
participantes do seminário pelo produtivo debate. Agradeço também, de forma especial, a
Luiz Freire, pelos comentários à versão anterior deste trabalho.
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Transformações do Direito Administrativo:
Direito Público e regulação em tempos de pandemia
as consequências do contexto excepcional. Neste sentido, a pan-
demia trouxe um duplo desafio ao Parlamento: em primeiro lugar,
como garantir operabilidade às Casas Legislativas nesse contexto
anômalo de distanciamento social sem precedentes; e, em segundo
lugar, como conferir agilidade e à tramitação das matérias necessá-
rias para debelar a crise. Isso, naturalmente, sem perder as exigências
democráticas de participação e transparência no processo legislati-
vo. Esses quatro elementos — operabilidade, agilidade, participação
e transparência — devem ser mantidos no máximo grau de equilí-
brio durante a crise.
Diversos textos analisando a atividade legislativa durante a pan-
demia, nacionais e internacionais, têm concentrado suas atenções
no conteúdo das medidas aprovadas para conter a crise — a chama-
da legislação de emergência —, sem o foco aqui empregado quanto
ao que foi necessário fazer em termos de adaptação dos procedi-
mentos legislativos, sobretudo os constitucionalmente previstos, e
das rotinas dos trabalhos para a deliberação e aprovação das leis.
Sem menosprezar o que vem sendo a principal preocupação teó-
rica, reputa-se que a questão dos ritos é um ponto que também
merece atenção e justifica o presente trabalho.
Assim, dada a importância das regras constitucionais que dis
-
ciplinam o processo legislativo, e tendo em vista a quantidade e
o relevo das “alterações” nelas implementadas em razão da pan-
demia — sem que tenha sido expressamente aprovada qualquer
emenda à Constituição autorizando o afastamento das formalida-
des procedimentais —, este estudo tem o objetivo de apresentá-las
e examiná-las de forma crítica. Para compreendê-las, parte-se do
exame dos atos normativos internos editados pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, bem como das práticas par-
lamentares que se seguiram, a partir do acompanhamento das
matérias e tramitações publicadas no sítio eletrônico das Casas
do Poder Legislativo.
Para isso, após esta introdução, passa-se imediatamente aos
comentários sobre as modificações implementadas pelas Casas Le-
gislativas quanto ao procedimento legislativo, sistematizando-as.
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