A Reforma Administrativa
| Autor | Edson Jacinto da Silva |
| Páginas | 269-296 |
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Fato da maior importância para a vida dos Municípios brasileiros, a reforma administrativa implantada pela Emenda Constitucional nº 19/98, que previu, entre tantas outras medidas, a publicização de serviços públicos, com a instituição de organizações sociais, visando atender os serviços públicos não estratégicos ou, melhor dizendo, os não essenciais, para com essa medida reduzir o tamanho da máquina estatal. E, para que esse fim fosse alcançado, fixou três grandes objetivos:
- Econômico: que tem por principal preocupação reduzir o déficit público interno, através da diminuição das despesas públicas e do tamanho da máquina estatal.
- Gerencial: que visa firmar parceria com a comunidade, transferindo para as entidades, a serem criadas, o desempenho de certas tarefas, consideradas não essenciais, e que podem ser desenvolvidas por contrato de gestão, por não serem atividades estratégicas da administração.
- Político: com esse objetivo, a administração quer dividir a responsabilidade pela fiscalização dos serviços públicos e dos servidores, cuja finalidade principal é obter maior eficiência em relação aos serviços públicos.
Para a consecução desses objetivos, a reforma administrativa separou as atividades públicas em quatro núcleos:
O primeiro deles, denominado Atividades Estratégicas, envolve a atividade de governo propriamente dita. É nesse núcleo que são estabelecidas as políticas e as cobranças, e nele estão incluídos todos os agentes políticos, tais como: os chefes dos Poderes Executivos, os legisladores em geral, os membros do Poder Judiciário, Ministério Público, etc.
O segundo deles, chamado de Atividades Exclusivas, são aquelas atividades privativas do Estado, que somente o Estado pode exercer, pois as suas características
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impositivas não podem ser delegadas, tais como: a fiscalização de atividades, a tributação, a aplicação de penalidades, a edição de normas regulamentares, e outras.
O terceiro núcleo é formado pelas Atividades Não Exclusivas, que são aquelas que podem ser exercidas tanto pelo Estado como também pelas entidades privadas, e a presença estatal não é necessária, pois nesse caso há o interesse público, porém o serviço não precisa necessariamente ser público, como, por exemplo: hospitais, universidades, museus, e outros.
E finalmente o quarto núcleo, denominado de Produção de Bens para o Mercado, em que se situam todas as empresas estatais produtoras de bens para o mercado. São empresas que visam lucros, e são atividades econômicas exercidas nos termos do art. 173 da Constituição Federal.
Assim, nos dois primeiros núcleos temos a caracterização da chamada administração direta, enquanto nos dois últimos temos a participação indireta do Estado, que é expressa na administração feita por intermédio dos chamados contratos de gestão.
Importante ressaltar que com relação à utilização de pessoal, nos dois primeiros núcleos, devido às suas peculiaridades, devem ser utilizados servidores públicos efetivos e concursados, ao passo que, nos demais, não há essa necessidade.
Ainda em relação aos servidores públicos, importante frisar que, com a Emenda 19/98, houve outras alterações substanciais. Por exemplo: e eliminação do regime jurídico único, podendo então, segundo se interpreta, ser adotado o regime CLT.
Porém a administração, querendo, poderá continuar adotando o regime estatutário, mediante a criação de lei própria para cada entidade pública, o que a nosso ver é mais vantajoso para os municípios, pois as diferenças são gigantescas, tanto em relação ao procedimento como pelas consequências desse regime estatutário. Para melhor compreensão das vantagens e desvantagens de cada um dos regimes, eis uma comparação entre os dois regimes:
O regime estatutário é instituído por lei própria, enquanto o regime CLT é regido pela legislação federal.
As alterações relacionadas com o regime estatutário são feitas por lei local, enquanto no regime CLT elas se dão por Lei Federal, e é como se o Município delegasse poderes à União para dispor sobre direitos e vantagens de seus servidores.
No regime estatutário as vantagens ficam a cargo do município, desde que assegurados os direitos sociais previstos no artigo 7º da Constituição Federal; no regime CLT, as vantagens são somente aquelas previstas na própria CLT.
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Tanto no regime estatutário como no regime CLT, o ingresso se dará somente por concurso público.
No regime estatutário, a estabilidade se dará ao fim de 3 (três) anos, porém condicionada à avaliação de desempenho, procedida pela Comissão Especial designada para aquele fim. Já no regime CLT, pela nova redação do art. 41 da Constituição Federal, entende-se que apenas os detentores de cargos públicos é que adquirirão a estabilidade, e não os empregados públicos.
Com relação à avaliação, os celetistas também serão avaliados, não com vistas a adquirirem a estabilidade, mas com o objetivo de ser-lhes apurada a eficiência, que agora foi instituída como um princípio constitucional, a ser obedecido por todos.
Com relação à rescisão do contrato de trabalho, qualquer que seja o regime, deverá ser precedida do regular procedimento administrativo, que, entre outras finalidades, há de comprovar a demissão e justificar as verbas despendidas com o pagamento das verbas rescisórias.
No regime estatutário, não existe o recolhimento do FGTS, enquanto que no da CLT o recolhimento será obrigatório, de 8% sobre e remuneração de cada servidor.
Ainda com relação ao FGTS, é bom frisar que, no caso de demissão sem justa causa, como é sabido, além de impor o pagamento do aviso prévio, o ente público deverá pagar ainda a multa der 40% do FGTS, e essas despesas, evidentemente, são legítimas e podem ser atribuídas ao agente político que efetuar demissões nesses moldes.
Com relação ao regime de previdência, no regime estatutário, pode ser descontado para a previdência própria do Município, enquanto que no regime CLT tanto poderá ser feito da mesma forma, nos termos do art. 13 da Lei n. 8.212/91, ou ainda pelo regime do INSS.
Com relação aos acidentes de trabalho, no estatutário não é obrigatória a criação do CIPA (Comissão Interna de Prevenção de Acidentes); já no regime da CLT é obrigatória a criação daquela Comissão.
Assim, sempre é bom frisar que nada impede que a Administração Pública adote regime celetista para algumas categorias das atividades consideradas essenciais. No entanto, é necessário que se faça uma profunda avaliação entre os custos de cada regime, pois, conforme já dito, no regime estatutário o servidor tem sua aposentadoria pelo ente público, e no regime celetista a aposentadoria é assegurada pelo INSS. Porém, como sempre os proventos do INSS são menores que os vencimentos do período aquisitivo, a entidade pública fica obrigada a complementar aqueles proventos da aposentadoria.
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Por outro lado, a implantação do regime celetista em nada facilita ao ente público demitir o funcionário, pois no serviço público deve ser observado o princípio da finalidade, ou seja, o princípio de que cada ato deve ter um fim, e, assim, só pode demitir o servidor, mesmo celetista, por justa causa ou por desnecessidade de seus serviços. Jamais podemos perder de vista que em todas as situações elencadas deve haver a motivação, pois inexiste motivação, além dessas já descritas.
No Regime Estatutário, os litígios trabalhistas serão resolvidos na Justiça comum, e no regime CLT, por sua vez, pela Justiça do Trabalho. Ainda com relação às aposentadorias e pensões, tanto no regime estatutário como no CLT, poderão ser pagas pelo Município ou pelo INSS, com complementação. No regime estatutário não existe o seguro-desemprego, enquanto no da CLT, sim.
A nosso ver, o regime estatutário ainda é o que melhor se apresenta ao serviço público, principalmente a partir de agora, com a reforma administrativa, pois a partir dela o que se prevê é a efetiva profissionalização do servidor público brasileiro. Assim, temos que somente o servidor estatutário estável, e devidamente treinado, poderá levar a administração a realizar o princípio da eficiência, já que somente o servidor estatutário assegurará aos agentes políticos um assessoramento seguro, livre de ideologias e paixões partidárias ou outras influências negativas.
Observe-se que, antes da Reforma Administrativa criada pela Emenda Constitucional 19/98, o artigo 39 da Constituição Federal determinava que o município devia seguir um regime jurídico único. Agora o citado artigo 39 traz outra redação, já não existe aquela obrigatoriedade. Por outro lado, o dispositivo constitucional determina que cada município constitua um Conselho de Política de Administração e Remuneração de Pessoal, que deverá ser constituído por servidores tanto do Poder Executivo como do Poder Legislativo, e serão indicados pelos respectivos chefes de cada Poder, isto é, pelo Prefeito Municipal e pelo Presidente da Câmara Municipal.
A principal atividade a ser desenvolvida pelo referido Conselho será a de fixar os vencimentos e as vantagens dos demais servidores públicos, fixando os padrões de vencimento e dos demais componentes do sistema remuneratório, observando sempre a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes da carreira, e, ainda, os requisitos para a investidura, analisando as peculiaridades de cada cargo.
Mas, por falar em Servidores Públicos, cumpre-nos primeiramente definir o que seja Serviço Público, para a partir daí podermos entender os termos técnicos inseridos na Emenda ora em discussão.
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Serviço público é toda atividade que implica utilidade ou comodidade material fruível diretamente pelos administrados, prestada pelo Estado ou por quem lhe faça às vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais – instituído pelo Estado em favor de interesses que houver definido como próprios no sistema normativo. (...) a noção de serviço...
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