Regulação do setor minerário : uma abordagem histórica e análise dos aspectos jurídicos e econômicos a serem considerados em uma proposta de reforma

AutorAna Cláudia Cunha Costa
Páginas215-336

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Lista de abreviações e símbolos

AIR Análise de Impacto Regulatório

ANM Agência Nacional de Mineração

BNDES Banco Nacional do Desenvolvimento

CETEM Centro de Tecnologia Mineral

CFEM Compensação Financeira pela Exploração dos Recursos Minerários

CIP Conselho Interministerial de Preços

CL Conteúdo Local

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CM Código de Mineração

CNPM Conselho Nacional de Política Mineral

CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientíico e Tecnológico

CPRM Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais/ Serviço Geológico do Brasil

CSN Companhia Siderúrgica Nacional

CVRD Companhia Vale do Rio Doce

DGTM Diretoria de Gestão de Títulos Minerários

DIFIS Diretoria de Fiscalização da Atividade Minerária

DIPAR Diretoria de Procedimento Arrecadatório

DIPLAN Diretoria de Planejamento e de Desenvolvimento da Mineração

DNPM Departamento Nacional da Produção Mineral

EIA/RIMA Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental

FHC Fernando Henrique Cardoso

I PMD I Plano Mestre Decenal para Avaliação dos Recursos Minerais do Brasil

IDH Índice de Desenvolvimento Humano

II PDM II Plano Decenal de Mineração

MME Ministério de Minas e Energias

PAE Plano de Aproveitamento Econômico

PEM Programa Exploratório Mínimo

PIB Produto Interno Bruto

PL Projeto de Lei

PMB Produção Mineral Brasileira

PNM Plano Nacional de Mineração

RDC Regime Diferenciado de Contratações Públicas

RFP Relatório Final de Pesquisa

SGM Secretaria de Geologia, Mineração e Transformação Mineral

TAH Taxa Anual por Hectare

TCU Tribunal de Contas da União

TFRM Taxa de Fiscalização de Recursos Minerários

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Lista de tabelas

Tabela 1 Comparação entre o IDH dos municípios que exploram minérios e seus Estados

Tabela 2 Classiicação e taxa média de crescimento do PIB per capita - 1990/1999

Tabela 3 Indicadores de atratividade do Brasil na visão dos investidores

Tabela 4 Ranking do nível de países da América Latina e Caribe mais atrativos para a realização de investimentos minerários

Tabela 5 Ranking das 100 maiores mineradoras atuantes no Brasil, com base na participação em PMB

Tabela 6 Problemas selecionados nas outorgas de título minerário

Lista de gráicos

Gráico 1 Empregos gerados no setor mineral e nos seguimentos minerais

Gráico 2 Efeito multiplicador dos empregos na mineração

Gráico 3 Arrecadação da CFEM total e por Estado em 2014

Gráico 4 PIB do setor mineral

Gráico 5 Percentual da volatilidade anual do preço das commodities

Gráico 6 Importância da mineração para os Países em que está instalada

Gráico 7 Índice de atratividade de investimentos na América Latina e Caribe

Gráico 8 Índice de atratividade de investimentos no mundo

Gráico 9 Índice de percepção de política pública

Gráico 10 Espaço para a realização de melhorias

Gráico 11 Investimentos privados em exploração mineral

Gráico 12 Valores absolutos do investimento em pesquisa mineral no Brasil por ano

Lista de iguras

Figura 1 Mapa do território brasileiro mapeado pela CPRM após 2003 (mapeamento atual)

Figura 2 Fases da atividade minerária

Figura 3 Risco e investimento da atividade minerária

Figura 4 Distribuição geográica das áreas outorgadas pelo DNPM até 2009

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Introdução

O objetivo deste trabalho é expor uma deiciência setorial e sugerir um modelo que insira maior competitividade na aquisição da lavra. Não se almeja exaurir as discussões a respeito do tema, mas lançar foco sobre questões que não foram anteriormente estudadas. Ao longo do trabalho será apresentado como a regulação existente dá margem a vantagens competitivas aos players que já atuam no mercado e diiculta a atuação de novos entrantes devido às elevadas barreiras à entrada e a outras falhas de mercado que a regulação atual não consegue combater.

Contudo, não é objeto deste trabalho demonstrar que as margens estão sendo efetivamente utilizadas de forma nefasta. Parte-se, portanto, do pressuposto de que, existindo margem regulatória para auferir vantagens competitivas que não condizem com um ambiente concorrencial, o player racional irá e deverá fazê-lo.

O setor minerário pode ser dividido em três momentos: (i) pesquisa da mina; (ii) exploração econômica da jazida; e (iii) indústria de transformação.

A presente pesquisa visa analisar a competitividade das empresas para a aquisição do direito de lavra. Mais especiicamente, o potencial mercado compe-titivo entre o direito de pesquisa, atualmente outorgado mediante autorização, e a lavra, outorgada mediante concessão. Dessa forma, o objeto da pesquisa é (i) analisar a viabilidade, diiculdades e melhorias ao implementar a concorrên-cia para a aquisição do direito de exploração econômica da jazida; e (ii) avaliar a necessidade de realizar intervenção regulatória para preservar a competição entre os players interessados no aproveitamento econômico da mina.

O conceito de minério, pela legislação nacional, é extenso e abarca desde água mineral até rochas ornamentais. Contudo, cada um dos grupos mais espe-cíicos possui regulação própria. Dessa forma, o primeiro recorte a ser realizado no trabalho diz respeito ao tipo de minério a ser estudado, tendo-se circunscrito o objeto aos minerais metálicos.

A pergunta de pesquisa pode ser resumida da seguinte forma: "Qual o desenho institucional que melhor promove a concorrência na aquisição do direito de exploração da mina?" Já o objetivo especíico é determinar em que medida esse é um mercado passível de concorrência. A hipótese a ser testada é que o momento de aquisição do título minerário para a exploração da mina é um mercado potencial que admite concorrência, sendo que sua implementação traria três consequências positivas para o setor: (i) o estímulo à entrada de novos players, o que mitigaria a possibilidade de captura dos reguladores setoriais; (ii) a possibilidade de incorporação, nos contratos de concessão, de melhores práticas para as questões ambientais e sociais - tentativa de mitigar a degradação ambiental inerente à atividade, impedir o crescimento urbano

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desordenado, bem como as suas consequências (violência, prostituição, doen-ças ocasionadas pela ausência de saneamento básico em escala suiciente para atender a demanda crescente, dentre outras), e evitar a doença holandesa1; e

(iii) a garantia de ganhos ao Estado através do valor de outorga (bônus de assinatura e bônus de descoberta).

Para cumprir tal objetivo, o trabalho será dividido em três capítulos. No primeiro buscar-se-á explicitar o problema a ser enfrentado no presente traba-lho, portanto, será feita uma breve exposição setorial a im de elucidar como ocorre a exploração mineral no Brasil, qual a regulação escolhida para ser utilizada na atualidade e o motivo dessa escolha, e quais os órgãos reguladores criados. O segundo capítulo será destinado à análise econômica do setor, no qual será exposto o quantitativo mineral do Brasil, o valor econômico da pesquisa e exploração, e será feita uma análise das falhas de mercado, tanto as intrínsecas à atividade, quanto as que decorrem da escolha regulatória. Ainda, será problematizada a capacidade dos órgãos regulatórios de suprirem tais fa-lhas. Por im, o terceiro capítulo se voltará à apresentação de um novo modelo regulatório que vise implementar uma maior competitividade na aquisição da lavra e mitigar as falhas de mercado constatadas. Nesse capítulo também serão demonstradas as vantagens e desvantagens do modelo proposto.

A metodologia qualitativa utilizada teve como base a literatura nacional e internacional sobre o tema, sendo a busca realizada inicialmente com as seguintes palavras-chave: "regulação mineral", "mining regulation" "mineral regulation", "mineral benchmark", "competição no setor minerário" e "mining competition". As plataformas utilizadas para a pesquisa foram: Biblioteca da Universidade de Nova Iorque (NYU), Scielo, JStor, HeinOnline, Biblioteca da FGV, Biblioteca do Senado, Anais da Constituição, além de pesquisas junto às instituições que atuam no setor, como Centro de Tecnologia Mineral (CETEM), Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), Ministério de Minas e Energia (MME), Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM) nos anos de 2014 e 2015.

1. A regulação do setor minerário

Para que a análise regulatória do setor minerário seja realizada de forma a contemplar toda a complexidade do segmento econômico, é necessário que as peculiaridades do setor sejam previamente apresentadas. Ressalta-se que o presente capítulo mostra-se relevante na medida em que o setor minerário

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não é amplamente discutido pela regulação setorial no país, sendo necessário, portanto, entender a sua formação histórica antes de adentrar mais especiica-mente nas questões regulatórias atuais.

Dessa forma, o presente capítulo dedica-se a expor como ocorreu a evolução normativa do direito minerário, de forma a deixar claras as escolhas adotadas pelo legislador, que serão discutidas nos capítulos seguintes. Para isso, o capítulo será dividido em (i) histórico normativo do setor mineral; (ii) atual marco regulatório do setor; e (iii) arranjo institucional.

1.1. Histórico normativo do setor mineral

1.1.1. Antecedentes

Em diversos momentos da história brasileira a exploração dos recursos mine-rais foi considerada estratégica para o Estado. No período colonial, a exploração do ouro em Minas Gerais auxiliou o povoamento,2garantiu a subsistência da colônia e o equilíbrio da balança comercial de Portugal3através do pagamento do quinto (20%) e, posteriormente, do dízimo (10%).4Nessa época, o minério constituía propriedade exclusiva da Coroa Portuguesa que concedia a exploração do bem por meio de autorização do monarca.5A exploração era realizada de forma rudimentar, com pouca tecnologia, no que se parece atualmente com a lavra garimpeira. Devido à forma rudimentar de exploração, mesmo nos períodos áureos da exploração do ouro o valor má-ximo extraído icava muito aquém dos percentuais atualmente existentes. Tal fato demonstra a importância da evolução...

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