Regulação de Riscos e Proteção de Infraestruturas Críticas: os novos ventos do fenômeno regulatório
| Autor | Egon C. Guterres |
| Cargo | Possui graduação em Engenharia de Comunicações pelo Instituto Militar de Engenharia e graduação em Direito pelo Instituto de Educação Superior de Brasília |
| Páginas | 107-160 |
Regulação de Riscos e Proteção de Infraestruturas Críticas... (p. 107-160) 107
GUTERRE S, E. C. Regulação de Riscos e Proteçã o de Infra estruturas C ríticas: os novos ven tos do fenômeno regulatório .
Revista de
Direito Setor ial e Regulatório
, Brasília, v. 2, n. 1, p. 1 07-160, maio 2016 .
Regulação de Riscos e Proteção de Infraestruturas Críticas:
os novos ventos do fenômeno regulatório
Risk Regulation and Critical Infrastructure Protection:
The New Winds of the Regulatory Phenomenon
Submetid o(
submitted
): 15/12/2 014
Egon C. Guterres*
Parecer(
revised
): 13/01/ 2015
Aceito(
accepted
): 15/02/2 016
Resumo
Propósito –
Este artigo anali sa as origens da Regulação de Ris cos e dos Progra mas de
Proteção de Infraestruturas Cr íticas e explica a sua c ontribuição para a experiência
regulatória bra sileira.
Metodologia/abordagem/design
– Por meio de muitos exe mplos, e ste estudo explicita
derivações do fenômeno regu latório que emergiram como r esposta a eventos de grande
impacto na soc iedade.
Resultados –
O modo singular com o os Programa s de Proteçã o de Infraestrut uras
Críticas se desenvolveram no Brasil decorre e m grande parte da s demandas origi nadas de
compromissos assumidos para a realizaç ão de grandes eventos des portivos internacionais.
Palavras-chav e: s ociedade de risco, regulação, infraestrutura crítica, proteç ão e defes a
civil, grandes eventos desportivos i nternacionais.
Abstract
Purpose –
This article analyzes the origins of the Risk Regula tion Theory and Critical
Infrastructure Protection Progra ms, and shows their contributi on to the Brazilian
regulatory exp erience.
Methodology/a pproach/design –
Through several exa mples, t his study prese nts
regulatory policies that emerged as responses to events th at caused a significant impact
on society.
Findings –
The unique way th at the Critical Infrastructure Prote ction Programs evolved
within the Brazilian regulatory experience is g reatly att ributable t o deman ds of major
international sporting events.
Keywords: Risk society, r egulation, cr itical infrastr ucture, civil defense and pro tection,
major interna tional sporting event s.
*
Graduado em Engenharia Mecatrônica e Direito pela Universid ade de Brasília e Mem bro
Pesquisador do Grupo de Est udos em Direito da s Telecomunicaçõ es (GETEL) do Núcleo
de Direito Setorial e Re gulatório (NDSR) da Faculdade d e Direito (FD/UnB), desde
2008. Atua como Especialista em Regulação d e Serviços Públicos de Telecomunicações
da Ag ência Nacional de Te lecomunicações ( ANATEL) d esde 2007. E-mail:
egon@anatel.gov.br.
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Revista de
Direito Setor ial e Regulatório
, Brasília, v. 2, n. 1, p. 107-160, maio 201 6.
1. Introdução
A crescente preocupação da sociedade moderna com a sua segurança e a
minimização dos riscos e das incertezas futuras – preocupação essa em grande
parte causada e robustecida pelos ininterruptos avanços científicos, tecnológicos
e econômicos alcançados por essa mesma sociedade – foi um dos substrato s para
o surgimento da chamada “Sociedade de Risco”, estudada por p esquisadores
como o sociólogo alemão Ulrich Beck e o filósofo social britânico Anthony
Giddens. Uma das características mais marcantes dessa nova sociedade, que
reflexivamente se questiona e reinventa, está no fato de a gestão dos riscos
sociais, econômicos e políticos, concebidos a partir d e interpretações causais dos
acontecimentos, extrapolar as instituições de proteção e controle da sociedade
industrial clássica.
Nesse contexto, aflições e temores diversos tais como o acúmulo de
resíduos industriais perigosos, alterações climáticas globais, turbulências
financeiras, novas pragas e patógenos, ataques terroristas e cibernéticos e a
tensão geopolítica de modo geral, apenas para citar alguns, produziram um novo
fenômeno regulatório, a “Regulação de Riscos”, de duas facetas que se
complementam: a avaliação (dimensão científica) e a gestão do risco (política
pública). Tal fenômeno encontrou um solo bastante fértil nos programas de
Proteção de Infraestruturas Críticas ( CIP, do inglês, Critical Infrastructure
Protection), adotados como políticas públicas de gestão de riscos em diversos
países mundo afora.
Considerando que muitas das i nfraestruturas essenciais, como a d e
geração e distribuição de energia elétrica e as redes de telecomunicações,
primeiro, não pertencem ou, se pertencem, não são diretamente explo radas pela
Administração Pública, e, segundo, por questões práticas e econômicas, nem
todos os ativos críticos gozam dos mesmos níveis de segurança e
monitoramento, os programas de gestão de riscos focam no compartilhamento
de informações e na cooperação de esforços entre autoridades públicas e
operadores/prestadores na identificação de vulnerabilidades, no
acompanhamento dos ativos mais sensíveis e no pronto restabelecimento das
condições normais de operação em casos de crise.
No Brasil, esse novo fenômeno regulatório começou a ganhar corpo na
década passada, com a revisão orgânico-estrutural do Sistema Nacional de
Defesa Civil (SINDEC) e, posteriormente, atingiu novos patamares com a
instituição da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDE C),
impulsionada pela perspectiva da r ealização dos grandes eventos desportivos
internacionais no País. Como resultado disso e sob a forte influência dos
programas de CIP de outros países, setores regulados da nossa economia
notoriamente estratégicos, de intensivo investimento de capital e relevantes para
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a estabilidade da ordem públi ca receberam especial atenção na nova cultura de
Gestão de Riscos da Administração Pública que se formou, altamente vetorizada
ao monitoramento do desempenho das infraestruturas desses setores.
Tendo como fundamentos jurídicos um epicentro constitucional e legal
bastante concentrado, o Poder de P olícia da Administração Pública e o
aparentemente indiscutível direito d o usuário/consumidor/cidadão à vida, à
segurança e à integridade física, recaiu sobre os setores regulados afetos a uma
série de regras e obrigações sem precedentes, de identidade e limites ainda
pouco explorados. Isso porque, por meio de políticas e programas do governo
central, apoiadas por instrumentos normativos expedidos pelos órgãos de
regulação setorial, coube-lhes parte considerável do ônus de mapeamento das
vulnerabilidades das redes de infraestrutura e de diagnóstico e co mpartilhamento
de informações de desempenho dos ativos considerados críticos, além da adoção
de medidas de preparação e de resposta para desastres e situações de
emergência.
Para apresentar esses “novos ventos do fenômeno regulatório” – das s uas
origens ao s efeitos e aplicações mais notó rios –, ser ão trabalhados nesta
pesquisa os seguintes elementos:
Como se formou no plano inter nacional e como foi incorporada à
experiência regulatória brasileira a Regulação de Riscos? O que há em comum e
quais são as suas particularidades? Como ela afeta os diversos setores regulados,
em especial os que envolvem infraestruturas consideradas essenciais?
Parte-se da hipótese de que, no q ue concerne aos programas de CIP, a
incorporação de políticas focadas na Regulação de Riscos e a adoção de
processos de Gestão de Riscos no ar cabouço regulatório nacional ocorreu de
modo muito, muito singular. Ao contrário de outras experiências internacionais,
como no exemplo europeu e no estadunidense, nos quais claramente se verifica
um processo evolutivo conflituoso e estruturado, aqui a Regulação de Riscos já
nasceu “crescid a”, no boj o de programas de proteção e defesa civil, e recebeu
um colossal impul so das d emandas advindas dos compromissos assumidos pelo
País para sediar os grandes eventos desportivos internacionais – Jogos Pan-
americanos, Copa do Mundo de Futebol e Olimpíadas.
Inicialmente, o artigo resgata algumas tra gédias que afetaram o curso da
história recente e as utiliza como base para apresentar os pressupostos teóricos
utilizados, com enfoque em pesquisadores que trabalha m os conceitos de
sensibilização reflexiva e sociedade de risco. Depois, são feitas algumas
considerações acerca da formação das políticas de CIP europeia e estadunidense,
destacando suas características mais marcantes e a dinâmica de sua evolução.
Por fim, parte da apresentação dos atuais contornos da política brasileira de
proteção e defesa civil para então explorar a gestão dos riscos das infraestruturas
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