La política exterior y de seguridad común de la unión europea. ¿El carro delante de los bueyes?
| Autor | Alberto A. Herrero de la Fuente |
| Páginas | 32-42 |
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Desde que, a comienzos de los años setenta, se inició de facto la cooperación política entre los entonces seis Estados miembros de las Comunidades Europeas, la ausencia de una voluntad clara, las reticencias, las faltas de entendimiento y, en última instancia, el más completo disenso han jalonado los casi cuarenta años que han transcurrido desde entonces.
En estas condiciones, la cooperación europea en la materia que nos ocupa se ha caracterizado hasta ahora por ser poco entusiasta, por la desconfianza que genera la falta de intereses comunes, por sus resultados mediocres y por carecer de una base jurídica sólida. Habría que preguntarse si realmente la Unión Europea ha alcanzado ya un grado de integración suficiente como para pretender establecer con éxito políticas comunes en materia de política exterior, seguridad y defensa, o si, por el contrario, se están forzando las cosas - con el peligro que ello pueda llevar consigo - colocando el carro delante de los bueyes.
Tras el fracaso de los proyectos de crear una Comunidad Europea de Defensa y una Comunidad Política Europea hubo que esperar casi veinte años, hasta el comienzo de la década de los setenta, para que se instaurara una incipiente cooperación política de carácter intergubernamental, ostensiblemente al margen de los Tratados comunitarios, como lo demuestran ciertas anécdotas de sobra conocidas. En aquel entonces, la falta de entusiasmo procedía del gran temor existente - no sin razón - a que un traspié en materia política diera al traste con lo que ya se había ido logrando en el campo de la integración económica. A pesar de ello, parecía que iba llegando la hora de abordar la cooperación política si se quería llevar a la práctica el proyecto de Robert Schuman.
Los planes de cooperación presentados en noviembre de 1961 y enero de 1962 por la comisión presidida por Christian Fouchet, así como los Informes de Luxemburgo, de 1970, - conocido también como Informe Davignon - y de Copenhague, de 1973, responden a ese temor y, como es sabido, la solución del problema consistió en separar por completo la cooperación política de la integración económica, limitando además aquélla al campo de la política exterior exclusivamente. Como consecuencia de los citados informes, la cooperación se institucionalizó alrededor primero de dos y, más tarde, de cuatro reuniones anuales de los ministros de exteriores de las que, ante los acontecimientos internacionales y cuando se lograba la unanimidad, surgían declaraciones de Page 33 adhesión o de condena, carentes en muchos casos de consecuencias prácticas. Con todo, hubo que esperar quince años más para que los Miembros de la Comunidad se decidieran a dar carta de naturaleza a esa cooperación política, introduciéndola en el Tratado de Roma a través del Acta Única Europea. En ella, bajo el título de Cooperación Política Europea, se recoge simplemente la práctica que ya venía desarrollándose hasta ese momento, si bien se da un pequeño paso adelante al crearse en Bruselas una Secretaría encargada de asistir al Estado que ejerciera la Presidencia. También se amplía el ámbito de la cooperación al introducirse por primera vez, junto a la política exterior, los aspectos políticos y económicos de la seguridad. No obstante, la recién inaugurada CPE seguiría utilizando las declaraciones como única "arma de combate"3.
La negociación del Tratado de la Unión Europea fue el marco en el que, de nuevo, los entonces doce Estados miembros de la Comunidad se enfrentaron con relación a la cooperación política europea. Debido a las serias dificultades que la Comunidad había encontrado para reaccionar coherentemente ante los importantes cambios que se habían producido en Europa a partir de finales de los años ochenta, parecía que no había más remedio que avanzar en la cooperación política. Sin embargo, frente a quienes querían "comunitarizar" dicha cooperación e introducir la PESC como una más de las políticas desarrolladas por la Comunidad, se alzaron quienes no estaban dispuestos a aceptar que la Comisión tuviera iniciativa alguna en esas materias, o que el Parlamento Europeo o el Tribunal de Justicia pudieran tener capacidad de acción sobre ellas.
El resultado fueron los artículos J a J.11 del Tratado de la Unión Europea (TUE) adoptado en Maastricht que sirvieron, fundamentalmente, para fijar unos objetivos concretos a lo que, a partir de entonces, fue la PESC4 y para establecer unos mecanismos de acción que, en principio, hubieran debido facilitar la adopción de decisiones comunes y lograr que éstas tuvieran mayores consecuencias que hasta entonces. No obstante, como más adelante veremos, todo siguió quedando al margen de lo comunitario y sometido a la más rigurosa unanimidad5.
La falta de entusiasmo quedó también de manifiesto ante la pretensión francesa de que, en el ámbito de la PESC, entraran no sólo la política exterior y la seguridad sino también la defensa. Los argumentos esgrimidos por Francia - acordes con la política que, desde 1967, este país había mantenido con relación a la OTAN - partían de la fortaleza económica de Europa y militaban a favor de la necesidad de seguir avanzando en la integración mediante el establecimiento de una defensa genuinamente europea desvinculada en toda la medida de lo posible de la alianza con los Estados Unidos. La propuesta francesa chocó abiertamente con la posición británica, que no concebía un sistema defensivo creíble y disuasorio fuera de la alianza norteamericana. También tropezó con la reticencia de Irlanda que, hablando por sí misma y, en cierta medida, en nombre de los intereses de Estados - Austria, Finlandia, Noruega y Suecia - que ya se perfilaban como futuros Miembros de la Comunidad, representaba la postura de quienes, de hecho o de derecho, mantenían una política internacional de neutralidad.
La solución de compromiso, adoptada a regañadientes, consistió en introducir en el artículo J.4 algo poco comprometedor que, por el momento, sirvió para dar respuesta a las pretensiones francesas: "La política exterior y de seguridad común abarcará todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión Europea, incluida la definición, en el futuro, de una política de defensa común, que pudiera conducir en su momento a una defensa común". Como puede observarse, el precepto que se reproduce literalmente constituye, como ya tuvimos oportunidad de señalar6, un prodigio de ambigüedad. Lo que abarcará no es ni siquiera una política de defensa común sino solamente una definición de esa política. Por otra parte, lo que se prevé definir ni siquiera es una defensa común sino una política de defensa común7. Además, todo ello se llevará a cabo en algo tan poco concreto como "el futuro"; y pensando que pueda llevar "en su momento" a una defensa común.
El artículo J.4 añadió dos precisiones relativas a la defensa, de gran interés, puesto que sirven para comprobar cómo ha ido evolucionando la PESC hasta el momento actual. La primera es la relativa a la petición de la Unión para que "la Unión Europea Occidental que elabore y ponga en práctica las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa" (apartado 2.). La segunda es la que establece que "Las disposiciones del presente artículo no serán óbice al desarrollo de una cooperación más estrecha entre dos o más Estados miembros a nivel bilateral, en el marco de la UEO y de la Alianza Atlántica, siempre que esta cooperación no contravenga ni obstaculice la que se contempla en el presente título" (apartado 5). Page 34
El contenido dado a la PESC en el Tratado de Maastricht fue objeto de revisión por parte de la Conferencia Intergubernamental (CIG) de 1996 que preparó el Tratado de Ámsterdam8; el resultado obtenido sirvió para concretar varias cosas importantes. La acción llevada a cabo en el marco de la PESC había defraudado a quienes habían puesto en ella grandes esperanzas y, sobre todo, por lo que aquí nos interesa, había quedado palmariamente de manifiesto no sólo la falta de coincidencia de los intereses de los Estados ante las cuestiones verdaderamente importantes sino también el escaso deseo de involucrarse en problemas por los que no se sentían especialmente afectados. La consecuencia había sido la falta de unanimidad que había frenado el mecanismo de actuación previsto. Por ese motivo...
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