A mão visível do Estado em países em desenvolvimento : O papel institucional do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) no Brasil
| Autor | Catherine Lima - Francesco Scuotto - Gabriel Menezes - Guilherme Migliora - João Almeida - Vinícius Dutenkefer |
| Páginas | 359-375 |
A mão visível do Estado em países em desenvolvimento : O papel
institucional do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e
Social (BNDES) no Brasil.
CATHERINE LIMA
FRANCESCO SCUOTTO
GABRIEL MENEZES
GUILHERME MIGLIORA
JOÃO ALMEIDA
VINÍCIUS DUTENKEFER
Introdução
Na presente pesquisa, realizada no âmbito das O cinas de Pesquisa da Escola
de Direito Rio, da Fundação Getulio Vargas1, pretendemos compreender e ana-
lisar da atuação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) no desenvolvimento brasileiro. Para tanto, buscamos contrapor o
discurso o cial da instituição aos dados referentes às operações de investimento
fornecidas pelo Banco e às informações obtidas através de entrevistas realizadas
com pro ssionais da área e acadêmicos, bem como de artigos e reportagens
recentemente publicados.
Em nossa pesquisa identi camos que o BNDES atua de diferentes formas
na promoção do desenvolvimento, dentre as quais se destacam (i) o estímulo
à inovação2, (ii) o investimento em micro, pequenas e médias empresas, (iii) a
promoção de campeãs nacionais3 (iv) e a participação direta, como sócio, em
empresas de grande porte.
No que diz respeito à inovação, sabe -se que o BNDES assume como um
de seus objetivos investir em empresas de capital de risco (venture capitals).
Isso ocorre pelo fato dessas empresas serem responsáveis pelo estímulo ao ca-
ráter inovador em setores relevantes da economia, trazendo desenvolvimento
1 Esta pesquisa foi orientada pelo Professor Antonio Jose Maristrello Porto, coordenador do Centro de
Pesquisa Direito e Economia (CPDE) e pela Tutora Izabel Nuñez.
2 O BNDES cria mecanismos que privilegiam empresas que apresentem caráter inovador em seus projetos,
diminuindo taxas de juros e dando tratamento diferenciado na avaliação da obtenção de nanciamento.
3 Genericamente, diz respeito às grandes empresas que atuam, a partir de incentivos, em setores da econo-
mia considerados estratégicos pelo Estado.
360 COLEÇÃO JOVEM JURISTA 2012
tecnológico -industrial para o país. As MPMEs, por sua vez, representam uma
elevada porcentagem do total de empresas brasileiras4, que, pulverizadas em
diferentes setores de relevante interesse nacional, tornam -se imprescindíveis
para a geração de emprego e renda, condição motriz para o desenvolvimento
econômico brasileiro.
Denomina -sme “campeãs nacionais”5 um grupo seleto de empresas de ca-
pital nacional, estatais ou privadas, que atuam em setores chave da economia
como petróleo, mineração, agropecuária e telecomunicações. São empresas que
gozam de benefícios como empréstimos, têm prioridade quando da elaboração
de políticas econômicas e são fortemente in uenciadas por decisões estatais,
sendo o Estado co -proprietário dessas empresas não.
Além disso, importante mencionar que na O cina de Pesquisa do período
passado abordamos as linhas de nanciamento do BNDES com foco nas micro e
pequenas empresas. Optamos por dar continuidade ao tema do desenvolvimento
tendo em vista os mecanismos de intervenção estatal e seus impactos e desdobra-
mentos para a economia e sociedade brasileira como um todo. Buscamos enten-
der o papel do BNDES nesse processo, veri cando como, e se, o banco tem sido
um instrumento de intervenção estatal na economia brasileira em anos recentes.
Assim, nosso problema de pesquisa é: qual o papel do BNDES no desen-
volvimento da economia brasileira? A intervenção do BNDES pode ser con-
siderada positiva? O modelo de intervenção na economia por meio do qual o
BNDES opera pode ser considerado positivo para a economia?
Nossa pesquisa tem como marco temporal os últimos quatro anos, período
que abrange momentos precedentes e posteriores à crise nanceira de 2008. Os
novos mecanismos de ‘’capitalismo estatal’’6 no Brasil vêm se mostrando de for-
ma mais evidente nos últimos anos e trata -se de tema não somente atual, como
também indispensável, para se compreender o cenário e as perspectivas futuras.
Tendo por objeto a atuação do BNDES na economia brasileira, trabalha-
mos com as seguintes hipóteses: i) o BNDES é o principal meio para promover
o capitalismo estatal7 no Brasil; ii) o BNDES vem priorizando a formação de
campeões nacionais e iii) o BNDES não vem cumprindo o seu papel como
banco social.
4 ROVERE, Renata Lèbre La. Perspectiva das micro, pequenas e medias empresas no Brasil. UFRJ: Rio
de Janeiro, 2009. Disponível em:
REC_5.Esp_06_Perspectivas_das_micro_pequenas_e_medias_empresas_no_brasil.pdf>. Acesso em:
10, set., 2012. pag. 12 -16.
5 THE VISIBLE Hand. e economist, Rio de Janeiro, p. 55, 21 -27, jan. 2012.
6 Ibid., p. 56.
7 Política de desenvolvimento capitalista no qual o Estado é protagonista da industrialização, transportes,
infra -infra -estruturas e comércio, em geral
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 361
O método utilizado na nossa pesquisa foi: consulta bibliográ ca a diversas
fontes, tais como informações institucionais a partir de entrevistas que realiza-
mos com funcionários do BNDES no semestre passado, assim como consulta a
trabalhos e artigos acadêmicos.
1. O papel do BNDES no financiamento das Campeãs Nacionais
A crise do capitalismo liberal veio acompanhada do surgimento de um modelo
alternativo de organização econômica especialmente em mercados emergentes,
o chamado “capitalismo estatal”, conceito histórico no qual o Estado se mostra
agente fundamental para promover o capitalismo. Ao contrário do que ocor-
rera nas décadas da primeira metade do século XX e também no pós II Guerra
Mundial, de intensa intervenção estatal, nacionalização de parte das economias
e preocupação com a seguridade social, ao nal do século XX, entre os anos
1970 a 2000, surge um capitalismo de traços diferenciados.
Na década de 90, os defensores do livre mercado triunfaram com privati-
zações de antigas estatais, o m do Estado de bem estar social, além do colapso
da antiga URSS. Contudo, em 2008, juntamente com o Lehman Brothers8 e
várias outras instituições nanceiras, o triunfo do livre mercado acabou e o caos
tomou conta principalmente de economias mais fracas, como Grécia9.
Essa crise do capitalismo liberal tornou comum o uso de novos instru-
mentos capitalistas pelo Estado para promover o tão desejado crescimento
econômico, promovendo um tipo de capitalismo estatal em uma escala nunca
antes vista. Fala -se aqui em especial do capitalismo estatal dos chamados países
emergentes e não daquele antigo capitalismo estatal europeu. Neste novo capi-
talismo estatal o grande modelo de crescimento econômico é a China, mas vem
sendo desenvolvido também pelos chamados BRICS, grupo de países emergen-
tes que integra além da China, Brasil, Rússia e Índia. O modelo sul -coreano de
desenvolvimento também contribuiu a partir da década de 70, para esse novo
capitalismo estatal.10
8 Lehman Brothers Holdings Inc. foi um banco de investimento e provedor de serviços nanceiros sediado
em Nova Iorque com escritórios localizados em todo o mundo. Era uma empresa global até declarar
concordata em 2008, marcando a maior falência da história americana. Seu negociante principal era o
Tesouro dos Estados Unidos no mercado de valores mobiliários. Possuía cerca de 26.000 empregados.
9 No período 2008 -2009, após a falência do Lehman Brothers, outras grandes instituições nanceiras que-
braram ou anunciaram perdas de bilhões de dólares, em um efeito dominó. Países como Islândia e Grécia
foram especialmente afetados. No Brasil, empresas como Sadia, Aracruz Celulose e Votorantim declaram
grandes prejuízos.Vide ENTENDA a Crise na Grécia. O Globo. Mai. 2010. Disponível em:
oglobo.globo.com/mundo/entenda -crise -na -grecia -3012712> Acesso em: 10 ago, 2012.
10 Op. Cit., THE VISIBLE HAND, p. 57.
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O novo modelo revela certas peculiaridades que o diferencia do capitalismo
intervencionista antigo, presente em economias europeias até a segunda metade
do século XX. Essas características são: ter se desenvolvido em escala mundial em
um curto período de tempo, demonstrando força e velocidade de crescimento
econômico e, ter instrumentos de intervenção muito mais so sticados a sua dis-
posição. Exemplo concreto e próximo da realidade brasileira foi a saída forçada
do presidente da Vale por ter pensamento independente do Governo11.
Os novos rumos adotados pelos governos dos BRIC apontam algumas pis-
tas de como e por que os empreendimentos estatais crescem em velocidade
impressionante12. Em primeiro lugar, percebe -se que os governos deixam as
pequenas empresas para fortalecer seu controle sobre as gigantes de forma de-
liberada. De modo que, mesmo com o recuo geral do Estado em certas áreas
da economia e maior espaço deixado ao setor privado, as empresas controladas
pelos estados cam cada vez mais ricas e poderosas. Em outras palavras, nota-
-se que mesmo com o crescimento do setor privado como um todo, o Estado
aperta seu comando sobre a economia.
Esse aparente paradoxo é explicado por certas ferramentas utilizadas pelos
governos, como as, formas mais so sticadas de controle sobre as empresas, nem
sempre por meio do controle majoritário, assim como a internacionalização
em busca de mercados estrangeiros. Entre as metas do BNDES para o futuro
está uma maior inserção da economia brasileira por meio de suas empresas
no comércio mundial. São os fenômenos dos chamados ‘’campeões nacionais’’.
Tratam -se de grandes empresas de capital nacional, estatais ou não, que atuam
em setores estratégicos e contam com forte intervenção do estado na origem de
recursos para investimentos e decisões administrativas. Novamente, o modelo
mais bem sucedido é a China que tem suas empresas classi cando -se entre as
maiores do mundo em anos recentes.
Outro ente nascido com o advento deste novo modelo são os Fundos So-
beranos Nacionais, que acabam tendo grande importância na forma como as
empresas controladas são geridas, consistindo, assim, em mais um instrumen-
to disponível ao Estado. Os Fundos soberanos são instrumentos nanceiros
adotados por alguns países que utilizam parte de suas reservas internacionais.
11 Embora a Vale tenha sido privatizada em 1997, o governo exerce grande in uência sobre a companhia
através do BNDES e de fundos de pensão de empresas estatais liderados pela Previ (dos funcionários
do Banco do Brasil), que são acionistas da mineradora. ESCOLHA de Novo Presidente da Vale é Der-
rota para Agnelli. R7 Notícias. Abr. 2011. Disponível em:
escolha -de -novo -presidente -da -vale -e -derrota -para -agnelli -20110406.html>. Acesso em: 10 ago, 2010.
12 VALE se Tornou a Segunda Maior Mineradora Global em 10 Anos. R7 Notícias. Abr. 2011. Disponí-
vel em:
-em -10 -anos -20110405.html>. Acesso em: 10 ago, 2010.
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 363
Tais fundos administram recursos provenientes, em sua maioria, da venda de
recursos minerais e petróleo.
Essa modalidade de investimento estatal está crescendo de forma conside-
rável e vem sendo utilizada, na maioria das vezes, para adquirir participações
em empresas estrangeiras, com objetivos nanceiros e estratégicos. O Fundo
Soberano da China foi criado em 2007 com aporte de 200 bilhões de dólares.
Estimava -se que em 2008 o montante dos Fundos Soberanos já somava US$3
trilhões. O Brasil criou seu Fundo Soberano em 200813.
O Brasil realizou uma série de privatizações da década de noventa, mas man-
tém forte controle da economia. O modelo brasileiro é de tal forma singular que
o país inova dentro do capitalismo estatal. Depois de superada a in ação das
décadas de oitenta e noventa, hoje o governo se esforça para produzir campeões
nacionais. O país tem um marcante histórico de modernização pelo Estado.
Pode -se dizer que o capitalismo estatal brasileiro é ambíguo, uma vez que
se trata de uma democracia que aproveita muitos instrumentos do capitalismo
anglo -saxão. O governo vem injetando dinheiro em várias campeãs nacionais,
especialmente em setores associados aos recursos naturais e telecomunicações.
Surge aqui também um novo modelo de política industrial. Substitui -se o con-
trole direto pelo controle indireto através do BNDES e BNDESPAR14, além
de se alterar o controle majoritário pelo minoritário, com a compra de ações,
abrangendo um espectro muito mais amplo de empresas.
Podemos chamar tal modelo de ‘’um Leviatã (Estado) como acionista mi-
noritário’’. Esse modelo apresenta diversas vantagens, entre elas a habilidade do
estado de usar empresas estatais para premiar clientes ou adotar políticas so-
ciais. Os investidores privados possuem bastante liberdade para administrarem
as companhias, mas o Estado possui considerável in uência sobre o dinheiro da
empresa. Em 2009 o BNDESPAR detinha 4% do mercado de ações do país.
Com as recentes descobertas de petróleo na camada do pré -sal, cada vez
mais o Estado se convence de que tal modelo é fundamental para promover o
desenvolvimento do país. O intervencionismo só vem aumentando em anos
recentes. A fusão entre Perdigão e Sadia, a compra da Brasil Telecom pela Oi e o
surgimento da Fíbria, fruto da fusão entre VCP e Aracruz, criando um gigante
do setor celulose, são exemplos desse fenômeno.
13 Fonte: INTERNATIONAL WORKING GROUP OF SOVEREIGN WEALTH FUNDS. Presenta-
tion: visão geral. Ciudad Del México [2012]. Disponível em:
mai., 2012.
14 BNDES Participações S.A. (BNDESPar) é a sociedade gestora de participações sociais (holding) do
BNDES, criada para administrar as participações em empresas detidas pelo banco.
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Alguns especialistas15 rejeitam a necessidade de bancos de desenvolvimen-
to, enquanto outros entendem que tais bancos são necessários, mas questionam
as políticas, atualmente, implementadas pelo BNDES. De modo geral a rma-
-se que as grandes empresas bene ciárias dos montantes vultosos em nancia-
mentos poderiam obter tais recursos em bancos privados.
Investimentos em infra -estrutura por parte do Estado deveriam suprir pro-
jetos de baixo ou nenhum interesse do setor privado. Bancos de investimento
também são considerados fundamentais para momentos de crise econômica,
injetando recursos e evitando demissões em massa. O papel desempenhado
pelo BNDES na crise de 2008 foi amplamente reconhecido por setores do go-
verno, analistas e formadores de opinião.
Modelos de desenvolvimento como o da Coreia do Sul, país que saiu da
miséria rural devastado por uma guerra civil e tornou -se um dos líderes mun-
diais em tecnologia de ponta, tiveram em bancos de investimento estatais um
elemento decisivo para promover o desenvolvimento. O modelo coreano con-
centrou recursos estatais em um grupo seleto de empresas que se tornaram
mundialmente competitivas (Samsung, Hyundai e LG) aliado a forte apoio em
pesquisa e desenvolvimento. Somente o Estado poderia concentrar e disponibi-
lizar tais recursos e planejar um projeto de país.
Em anos recentes não restam dúvidas de que o Brasil, através do BNDES,
vem buscando fomentar a formação de grandes conglomerados nacionais capa-
zes de competirem no mercado global. Trata -se de uma tendência observada em
outros BRIC, como China e Índia.
Quanto ao nanciamento das atividades das micro e pequenas empresas, o
papel do BNDES se justi caria, já que sia atuação propicia o acesso ao crédito
mais barato, o que no Brasil é algo signi cativo, e permite a sobrevivência do
pequeno empresário, que são os grandes geradores de emprego.
Desenvolver a capacidade de um país de inovar tecnologicamente pode
não auferir resultados no curto prazo, mas certamente propicia um salto de
qualidade em sua estrutura econômica para o futuro. Com isso, sem dúvida os
impactos sociais serão sentidos, aproximando o Brasil do mundo desenvolvido.
Uma das conseqüências do capitalismo estatal é que os políticos nos países
onde ele se desenvolve nunca tiveram tanto poder. O Estado direciona os rumos
que as empresas irão tomar. O modelo mais bem sucedido é aquele encontrado
na China, mas é também bastante desenvolvido na Rússia. O modelo brasileiro
é especialmente foco de atenção internacional por estar inserido em uma demo-
cracia e não um regime ditatorial.
15 COSTA, Karen Fernandes. Valor Econômico, Rio de Janeiro, 7 maio. 2012, p. A12.
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 365
Para entender de forma mais clara o que acontece com a instituição do
BNDES no Brasil, percebeu -se que, dentre os tipos de organizações dos siste-
mas nanceiros existentes, ligadas a um determinado tipo de governança jurídi-
co institucional. No caso do Brasil, o modelo teórico de organização que mais
se encaixa com a realidade, seria o de um arranjo orientado com uma atuação
publica interventiva ou positiva, no qual o Estado ultrapassa mera estipulação
das regras do jogo e acaba por contar com a governança administrativa.
Esse tipo de governança que se encaixa ao modelo brasileiro é considera-
da característica de economias mistas, comum em países em desenvolvimento.
Nessa categoria, há maneiras que permitem que sejam direcionados recursos
para as áreas que há uma maior necessidade, de acordo com as orientações das
políticas públicas. E isso acontece não somente de forma indireta, mas de forma
direta, sendo considerada uma forma de intervenção direta dos bancos públicos
e dos bancos de desenvolvimento16
Uma das consequências dessas mudanças foi ampliar o segmento privado
do mercado, referente ao setor bancário. Isso fez com que parte do segmento
bancário fosse desestatizado, havendo assim uma maior participação de compe-
tidores estrangeiros. Então, os bancos públicos que continuaram as suas ativida-
des, como o BNDES, ainda perseveram como um dos principais nanciadores
da economia brasileira.
O BNDES, como já dito, pode ser caracterizado como funcional no au-
xílio as micro e pequenas empresas quanto aos nanciamentos. Mas, por ou-
tro lado, o BNDES, mais especi camente o cartão BNDES, deixa brechas de
modo a permitir que os usuários venham a burlar suas regras, e conseqüente-
mente haja fraude em relação à forma que serão utilizadas a verba dos nancia-
mentos concedidos.
Uma das práticas indevidas mais recorrentes, conforme noticiado pela im-
prensa17, seria a compra de veículos com o nanciamento a partir do uso do
cartão BNDES, e logo após a compra, a venda desses veículos a preços mais
baixos, de modo a gerar um lucro evidente, já que os juros do empréstimo feito
ao BNDES para a compra de veículos são muito baixos em relação aos outros
bancos. E dessa forma os envolvidos nessas transações, acabam por receber a
quantia relativa à venda dos carros de forma imediata, e continuam nanciando
o valor relativo à compra dos veículos ao BNDES.
16 EVANS, Peter. Embedded Autonomy - state and industrial transformation. Princeton: Princeton Uni-
versity Press, 1995, p. 3 -20.
17 Nesse sentido, vide: VALENTE, Gabriela. Golpe desvirtua uso do cartão BNDES. O Globo, Econo-
mia. 2ª edição, 1, abr, 2012.
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2. O BNDES como incentivador do processo de inovação.
Hoje quando se pensa no papel do BNDES como instrumento da política eco-
nômica brasileira ca claro que, tanto para opositores como para apoiadores do
Banco18, o seu papel é, ou deveria ser, o de suplementar os vazios que são dei-
xados pelo setor privado no investimento ao setor empresarial. Todavia, além
dessa atribuição de certa forma obvia, existe uma outra área de interseção com
a qual opositores e apoiadores concordam. O BNDES teria que atuar como um
venture capitalist19. Ou seja, deveria assumir função de investir no mercado de
capital de risco, que faz parte do espectro não absorto pelo setor privado, porém
é sempre mais incerto.
Diante dessa análise é necessário discutir como são tratadas essas venture
capitals dentro da política brasileira. E conseqüentemente se torna indispen-
sável o debate sobre o papel da inovação no sistema de intervenção estatal na
economia brasileira. A inovação tem essa importância, pois acaba sendo um fa-
cilitador, dentro do BNDES, para que as MPME’s consigam seu nanciamen-
to, pois o Banco tem a prioridade de incentivar o desenvolvimento de políticas
inovadoras20, como analisa um professor da direito e economia da GV Law em
um entrevista concedida ao nosso grupo21:
Não na verdade eu não falei que as grandes empresas não são inova-
doras, o que eu disse é o seguinte, que a [...] por exemplo a Petrobrás é
uma das principais empresas inovadoras brasileiras, ela chegou no pré -sal
com tecnologia nacional... Então, não é verdade que as grandes não são
inovadoras, é que no segmento de inovação, no segmento de inovação
justamente por ele ser baseado em inovação, ele é um[...] um tipo de
mercado, um mercado de inovação em que não só os grandes tem capa-
cidade de se darem bem, pequenas empresas também tem muita capaci-
18 Foram analisadas aqui as posições de Mario Schapiro e Márcio Garcia, sendo o primeiro defensor do
BNDES como instrumento do Estado. Márcio Garcia, por sua vez, mostra posição bem céptica quanto
ao Banco, dizendo que não cumpre sua devida função. Nesse sentido, vide SCHAPIRO, Mário Gomes.
Novos Parâmetros Para Intervenção do Estado na Economia: Persistência e Dinâmica na Atuação do
BNDES em um Economia Baseada no Conhecimento. São Paulo: Saraiva, 2009 e GARCIA, Márcio. O
que faz o BNDES? Valor Econômico. Jul. 2011. Disponível em:
-bndes -que -o -brasil -nao -precisa/ > Acesso em: 14, maio, 2012.
19 Venture capitals são empresas que atuam com capitais de risco, investindo em setores da economia, ou
formas de produção, que são menos usuais e, por isso, com um grande risco nanceiro. Por terem essa
propensão de buscar o ponto fora da curva dentro mercado acabam sendo os grande focos de inovação.
20 SCUOTTO, Francesco et al. O fi nanciamento das Micro e Pequenas Empresas pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Trabalho apresentado na Semana Jurídica da Fa-
culdade de Direito da Fundação Getúlio Vargas, 2011, Rio de Janeiro.
21 Essa entrevista foi concedida durante o processo de pesquisa para a elaboração, no semestre passado, de um
artigo sobre as formas de nanciamento do BNDES. Essa assertiva se deu durante uma discussão sobre o
papel da inovação como um facilitador do crédito para as Micro, Pequenas & Médias Empresas (MPME).
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 367
dade, então quando se de ne um investimento de inovação, é um espaço
privilegiado de crescimento dos pequenos. Por exemplo, empresas hoje
muito grande, começaram em um espaço de tempo muito pequeno a
[...] a dez, vinte anos atrás eram empresas minúsculas, por exemplo, a
Apple, por exemplo, a SEDEX, a Amazon.
Hoje no Brasil o crédito disponibilizado pelo setor privado, em grande
maioria, é destinado para o nanciamento de pessoas físicas, enquanto os agen-
tes nanceiros estatais acabam sendo responsáveis pelo investimento em pessoas
jurídicas. No caso do BNDES, mais especi camente, função passa a ser respon-
sáveis por boa parte dos recursos existentes para pequenas empresas e empresas
de ramos ainda não consolidados (principais responsáveis pela evolução na área
de Pesquisa & Desenvolvimento22 — P&D).
Nesse sentido, empresas com fortes setores de P&D têm o potencial de
trazer uma inovação tecnológica, derivada de um de um sistema de mercado
em que a busca por novos padrões de produção gera monopólios temporários,
situações econômicas em que, por um curto período de tempo, a tecnologia
preponderante pertence a uma empresa, mas como investimento em inovação
é alto o monopólio da tecnologia muda com muita rapidez.
Dado essa con guração ca claro o papel do BNDES como principal -
nanciador desse tipo de empreendimento, visto o alto risco dessas operações23.
Todo esse cenário mostra uma mudança nos rumos do país para uma economia
baseada no conhecimento, na qual o papel do Estado, ao contrário do que se
prega no mainstream econômico e na mídia, é o de interventor e regulador da
ordem econômica, o que só corrobora a necessidade de um banco como o BN-
DES para servir como instrumento do Estado24.
Todavia é necessário fazer algumas considerações sobre a ação do BNDES.
Os fatos apresentados aqui mostram claramente que o BNDES, não só deveria,
mas de facto tem condições para o nanciamento de venture capitals. Essas em-
presas, por sua vez, são as responsáveis pela inovação tecnológica, dado seu sis-
22 Pesquisa & Desenvolvimento é de nido por Mario Schapiro como característica principal das empresas
inovadoras. Ou seja, empresas que investem em setores de P&D tendem a elaboração de projetos ino-
vadores. Conforme SCHAPIRO, Mário Gomes. Governança administrativa, dinâmica institucional
e fi nanciamento industrial no Brasil: Novos parâmetros, velhos problemas. Biblioteca Digital FGV:
Working Papers. Mai. 2010. Disponível em:
le/10438/6617/working%20paper%2055.pdf?sequence=1 >. Acesso em: 25, mai, 2012.
23 BASTOS, Valéria Delgado. Incentivo a Inovação: Tendências Internacionais e no Brasil e o Papel do BN-
DES Junto a Grandes Empresas. Revista do BNDES. Rio de Janeiro, V. 11, N.21, p. 107 -138, Jun. 2004.
24 BERCOVICI, Gilberto. Preâmbulo. In: SCHAPIRO, M. Novos Parâmetros Para Intervenção do Es-
tado na Economia: Persistência e Dinâmica na Atuação do BNDES em uma Economia Baseada no
Conhecimento. São Paulo: Saraiva, 2009.
368 COLEÇÃO JOVEM JURISTA 2012
tema de competição. Isso deveria fazer com que o Brasil tivesse cada vez menos
dependência da importação tecnológica, contudo o cenário é o oposto, vemos
hoje no país um aumento dessa dependência.
Cada vez mais o Brasil perde espaço na competição industrial, dado a va-
lorização de setores como a agropecuária e a mineração. Conseqüentemente o
investimento em inovação baixou, aumentando a diferença entre a importação
de bens intensivos em tecnologia e exportação dos mesmos em quatro vezes25.
Isso possibilita que se façam questionamentos sobre a atuação de BNDES,
tendo em vista que caso o Banco realmente exercesse a sua função de nan-
ciador das venture capitals, o desenvolvimento tecnológico estaria acontecendo
e não haveria motivos para o aumento da importação de bens intensivos em
tecnologia.
Para uma análise mais objetiva da relação entre o desenvolvimento econô-
mico nacional e a atuação do BNDES juntos às MPMEs e as grandes empre-
sas — ponto citado anteriormente como um dos mecanismos de atuação do
Banco no estímulo ao crescimento econômico faremos uma análise dos dados
fornecidos pela instituição26, relativos ao desembolso em reais e em número
de operações separados categoricamente de acordo com o porte das empresas
(grande, média, pequena, micro e pessoa físicas), no período de 2002 a 2011.
Com o objetivo de contrastarmos o discurso do Banco Nacional do De-
senvolvimento Econômico e Social com os dados citados, recorremos às entre-
vistas27 realizadas pelo grupo, a partir das quais obtivemos a informação de que
o nanciamento às micro e pequenas empresas é uma prioridade, e funciona
de forma efetiva.
O primeiro grá co relativo à divisão do número total de operações de -
nanciamento expõe um cenário que corrobora o discurso do BNDES, a partir
do qual se percebe que as micro e pequenas empresas, ao lado das pessoas físi-
cas, detém, em média, 83% do total de operações de desembolso, o que indica,
a partir desta análise super cial, que a atenção do Banco está de fato voltada às
empresas desse porte.
25 LESSA, Carlos. Risco geopolítico. Valor Econômico. Maio. 2012. Disponível em:
com.br/opiniao/2650892/risco -geopolitico> Acesso em: 15, mai, 2012.
26 BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO E SOCIAL. Consulta às ope-
rações do BNDES. Rio de Janeiro [2012]. Disponível em: .br/SiteBNDES/bn-
des/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Consulta_as_operacoes_do_BNDES/mpme.html>.
Acesso em: 25 maio, 2012.
27 Op. cit., SCUOTTO, 2011.
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 369
Grá co I: Desembolso do BNDES de acordo com o porte da empresa por número de operações, de
2002 a 2011.
Contudo, de acordo com o segundo grá co que elaboramos, no qual or-
ganizamos os valores que foram repassados a cada tipo de empresa (incluindo
as pessoas físicas), podemos perceber que, ainda que o número de operações
realizadas em conjunto com as MPME`s seja incrivelmente maior do que aque-
les destinados as grandes empresas, o valor que é repassado para estas últimas
abarca quase 75% do total de repasses dos últimos 10 anos. Este dado gera con-
trovérsias acerca do discurso o cial do BNDES, já que as grandes empresas de-
tiveram essa proporção tão destacada se comparada às empresas de outro porte.
Grá co II: Desembolso do BNDES de acordo com o porte da empresa por número de
operações,valores absolutos em reais (R$), de 2002 a 2011.
370 COLEÇÃO JOVEM JURISTA 2012
Uma análise conjunta dos grá cos permite extrair mais alguns dados que
geram ainda mais questionamentos acerca do foco do BNDES. Se observarmos,
por exemplo, o número de operações realizadas entre o BNDES e as micro e
pequenas empresas entre os anos de 2002 e 2011, podemos perceber que houve
uma variação muito grande em números absolutos. Num primeiro momento,
representavam cerca de 12% do nanciamento, e, no ano passado, atingiram o
número de aproximadamente 75% do total.
Se esse dado for analisado de forma isolada, supõe -se que os investimentos
aumentaram para as empresas desse porte, mas, quando se observa o segundo
grá co, vê -se que o montante que foi repassado a essas empresas variou muito
pouco, ou não variou. Ou seja, o número de empresas que obtém crédito au-
mentou drasticamente, mas o valor dessas operações não aumentou proporcio-
nalmente, o que nos sugere que, embora mais empresas de micro, pequeno e
médio portes tenham conseguido mais nanciamentos, os valores desses nan-
ciamentos têm sido cada vez menores a cada ano.
Este fenômeno não se repete quando se observam os nanciamentos das em-
presas de grande porte em relação ao mesmo tempo lapso temporal. Na medida
em que o número de operações aumenta, percebe -se que aumentam também os
valores dessas operações ao longo do período exceto no ano de 2009. Esta data, em
especial, pode trazer inúmeras informações acerca da atuação do BNDES se for le-
vado em consideração como sendo o ano que sucedeu a crise econômica mundial,
no qual o governo precisou utilizar políticas econômicas para driblar a crise.
Quando comparado ao ano de 2008, percebe -se que o número de opera-
ções que ocorreram em 2009 foi consideravelmente menor, mas houve um sig-
ni cativo crescimento do valor dessas operações, ou seja, um número pequeno
de grandes empresas conseguiu grandes nanciamentos pelo Banco. Este foi
também o ano no qual as empresas desse porte obtiveram, em valores reais, os
maiores repasses, ultrapassando a margem de 82%.
3. Políticas Industriais e políticas horizontais no Brasil.
Conforme citamos no início do nosso artigo, o BNDES pode ser considerado,
uma forma de intervenção na política industrial28 brasileira, já que nancia in-
dústrias de diversos setores, o que será exposto mais adiante. É possível pensar
que para cumprir o objetivo do Banco, de estimular o desenvolvimento de diver-
28 Entende -se por política industrial um tipo de política vertical, que por meio de intervenção estatal
pretende -se aumentar a estrutura produtiva industrial por meio de políticas econômicas como créditos
nanceiros, isenções, subsídios ou outras formas de estímulo ao aumento da produção.
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 371
sas formas, as políticas industriais desacompanhadas de outros tipos de políticas,
como as chamadas políticas horizontais29 não seriam uma forma e ciente para
estimular o desenvolvimento.
Para contrapor a corrente doutrinária que atribui o crescimento econômi-
co às políticas industriais ou setoriais30, em um primeiro momento é necessário
fazer uma análise histórica mostrando fatos e argumentos que reforçam essa
idéia, e quais os problemas nessa corrente doutrinária.
Se usarmos como exemplo o crescimento econômico dos chamados ti-
gres asiáticos a partir da década de 50 e as políticas industriais, é possível per-
ceber que os respectivos governos obtiveram sucesso em seus planejamentos
econômico -sociais. Para tal foram usadas políticas como linhas de crédito, sub-
sídios, empréstimos scais ou investimentos em inovação tecnológica.
O problema de tal linha de argumentação é que um enorme número de
países ao redor do mundo também utilizou tais tipos de incentivos, e nem todos
eles obtiveram o mesmo sucesso, um exemplo disso é o Brasil como se pode ver
no seguinte grá co.
Grá co III — Renda per capita dos países listados31
29 Políticas públicas em que se investe paralelamente às políticas setoriais, em outras áreas como controle
in acionário ou infraestr utura.
30 Sinônimo de política industrial vertical.
31 O grá co aqui apresentado foi extraído do texto: PINHEIRO, FERREIRA, PESSÔA, SCHYMURA.
Porque o Brasil não Precisa de Política Industrial. Ensaios Econômicos IBRE/FGV, Rio de Janeiro, n.
644, p. 4, março. 2007.
372 COLEÇÃO JOVEM JURISTA 2012
Dessa forma, mesmo que aplicadas de maneira incorreta, as políticas indus-
triais assim que corrigidas deveriam surtir o mesmo efeito que nos países que ob-
tiveram sucesso. E a partir disso é que outra corrente doutrinária32 a rma que tal
crescimento não se deve especi camente às políticas industriais, mas, também às
outras políticas que surtiram efeito, as chamadas políticas horizontais.
Para ilustrar esse argumento, algumas políticas não setoriais podem ser mos-
tradas, usando novamente como exemplo o Brasil e os chamados tigres asiáticos.
Uma grande diferença possível de se notar de início são as políticas de con-
trole de in ação e redução de gastos públicos. Esse tipo de política é considera-
do relativamente recente no Brasil e se compararmos com tais países é possível
auferir que a média in acionária brasileira é sempre superior a de tais países.
Além do que já foi exposto existem inúmeros outros dados e políticas que
merecem ser enfatizados. O índice de corrupção e burocracia no Brasil é sempre
maior em relação aos outros países estudados, Os investimentos em infraes-
trutura como estradas ou portos, o investimento em educação que se mostra
drasticamente inferior no Brasil, assim como a poupança e a previdência. Todas
essas especi cidades demonstram se compararmos os resultados da economia
a investimentos nas áreas citadas exercer forte in uencia, e possivelmente até
mais do que somente investimentos em políticas industriais.33
Partindo do pressuposto de que o BNDES é uma empresa pública fede-
ral34 que disponibiliza linhas de crédito para empresas brasileiras visando o seu
desenvolvimento, e no que foi exposto, entende -se que as linhas de créditos
oferecidas pelo mesmo são um tipo de política industrial do governo brasileiro,
dessa forma infere -se que para que as políticas econômicas desenvolvimentis-
tas brasileiras tais como os empréstimos do BNDES contribuam efetivamente
para o desenvolvimento do país, são necessárias também políticas horizontais
paralelamente.
Conclusão
Identi camos o BNDES como uma instituição instrumento do intervencionis-
mo estatal inserida em um contexto de um país emergente, juntamente com o
grupo dos BRIC. Os atuais mecanismos de atuação do Estado contribuem de
forma notória no crescimento de empresas chave (as campeãs nacionais) inclu-
sive no caminho de uma maior internacionalização da economia brasileira. São
32 Ibid., p. 6.
33 Ibid., p. 17
A MÃO VISÍVEL DO ESTADO EM PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 373
setores chave como energia, mineração e agropecuária que foram eleitos pelos
agentes estatais para concentrar os esforços do país nos próximos anos.
A nova “onda” intervencionista liderada pela China e seguida pelos BRIC
vem se mostrando a forma mais e caz de promover o capitalismo associado
ao crescimento econômico. As economias de livre mercado perdem força de
crescimento e buscam se adaptar a tais políticas intervencionistas, como por
exemplo, os Fundos Soberanos.
No entanto, critica -se a priorização desses setores, pois assim não se estaria
investindo nas venture capitals que, como aponta Mário Schapiro, são as em-
presas responsáveis pela inovação tecno -industrial, sendo responsabilidade do
BNDES investir nesse processo.
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