Acórdão Nº 0807263-84.2013.8.24.0023 do Quarta Câmara de Direito Público, 13-10-2022
| Número do processo | 0807263-84.2013.8.24.0023 |
| Data | 13 Outubro 2022 |
| Tribunal de Origem | Tribunal de Justiça de Santa Catarina |
| Órgão | Quarta Câmara de Direito Público |
| Classe processual | Apelação |
| Tipo de documento | Acórdão |
Apelação Nº 0807263-84.2013.8.24.0023/SC
RELATOR: Desembargador ODSON CARDOSO FILHO
APELANTE: ESTADO DE SANTA CATARINA APELADO: SIND NACIONAL EMPR ARQUITETURA E ENGENHARIA CONSULTIVA
RELATÓRIO
Na comarca da Capital, SINAENCO - Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva impetrou mandado de segurança coletivo com pedido liminar contra atos do Presidente do Departamento Estadual de Infraestrutura (DEINFRA), do Diretor de Obras de Transportes do DEINFRA e do Consultor de Licitações da Consultoria de Licitações do DEINFRA, consistentes no lançamento e abertura do Pregão Presencial n. 52/2013, cujo objeto é a "seleção de Empresa de Consultoria para execução de SERVIÇOS DE COORDENAÇÃO, SUPERVISÃO, CONTROLE E DE SUBSÍDIOS À FISCALIZAÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS da execução dos trabalhos rodoviários de Terraplenagem, Pavimentação Asfáltica, Drenagem, Obras de Arte Correntes, Sinalização, Obras Complementares e Serviços Diversos na Rodovia SC-427, trecho ITUPORANGA - ENTRONCAMENTO SC-428 (Acesso a IMBUIA), numa extensão de 16,372 Km, conforme relacionado no ANEXO N.º 01 deste Edital".
O impetrante aduziu, em síntese, que as autoridades coatoras pretendem contratar, por meio de pregão do tipo menor preço global, empresa para a prestação de serviços técnicos especializados de engenharia, em afronta à legislação de regência - aqui, notadamente, art. 1º da Lei n. 10.520/2002, arts. 1º e 6º, ambos do Decreto Federal n. 5.450/2005, arts. 13, IV, e 46, caput, ambos da Lei n. 8.666/1993 e art. 7º da Lei n. 5.194/1966 -, a qual, em relação a serviços com tais características, exige como modalidade de licitação a "melhor técnica" ou "técnica e preço", ao passo que o pregão se destina à aquisição, pela Administração Pública, de bens e serviços comuns.
Requereu, assim, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato coator, com ordem expressa para a imediata interrupção de todo e qualquer ato da disputa, de modo a evitar, em especial, a sessão pública de abertura do pregão, designada para 20-6-2013, às 14h30min; ao final, pleiteou o reconhecimento do direito líquido e certo do impetrante de ver anulado o certame, haja vista a sua ilegalidade, considerando a característica técnica dos serviços de engenharia licitados.
A liminar foi deferida "para determinar a suspensão do Pregão Presencial n. 52/13, com previsão para a abertura dos envelopes para o dia 20.06.2013, às 14h e 30min" (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 128-133 - 1G).
Interposto agravo de instrumento pelo DEINFRA (autos n. 2013.041277-9), foi concedido o efeito suspensivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 171-177).
Notificadas as autoridades coatoras (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 137-147), prestadas informações pela autarquia (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 148-169) e apresentado parecer do Ministério Público (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 217-221), o magistrado a quo concedeu a ordem, para declarar nulo o edital de Pregão Presencial n. 52/13 (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 222-229).
O Agravo de Instrumento n. 2013.041277-9 foi provido (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 272-279).
O DEINFRA interpôs recurso de apelação, com vistas à reforma da sentença. Em suas razões, alega que a legislação estadual autoriza a realização do pregão para serviços de fiscalização de obra rodoviária, conforme Lei Estadual n. 12.337/2002 e Decreto Estadual n. 2.617/2009; o conceito de bens e serviços comuns suporta complexidade técnica, se a técnica for perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mercado; no caso, os serviços de coordenação, supervisão, controle e de subsídios à fiscalização de obras rodoviárias enquadram-se na definição de serviço comum, conforme acréscimo ao Anexo II do Decreto Estadual n. 2.617/2009 pela Instrução Normativa n. 10/SEA; segundo a Súmula n. 257/2010 do Tribunal de Contas da União, "o uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei n. 10.520/2002", constatando-se a revogação tácita do art. 5º do Anexo I do Decreto Federal n. 3.555/2000; a jurisprudência da Justiça Federal, em casos envolvendo o DNIT e relativos à contratação dos mesmos serviços, tem reconhecido a viabilidade do pregão, o que também tem amparo no âmbito deste Sodalício; a adoção do pregão para a contratação de serviço de fiscalização de obras rodoviárias tem contribuído para a racionalização, economia, agilidade e transparência das licitações; no caso, os serviços de coordenação, supervisão e de subsídios à fiscalização não comportam inovação nem criação, e a obra principal já foi projetada e contratada, reservando-se à empresa consultora "a incumbência de realizar a intermediação entre a empreiteira e a Administração, verificando se obra está sendo executada conforme projeto já elaborado, memorial descritivo, contrato, normas de engenharia e ambientais de observação obrigatória" (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 241-270).
O apelo foi recebido apenas no efeito devolutivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 280), o que ensejou a interposição do Agravo de Instrumento n. 2014.012960-2, no qual foi deferida a antecipação da tutela recursal para conceder ao reclamo o efeito suspensivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 302-308); o agravo, contudo, foi, ao final, desprovido (Ev. 95-98 - 1G).
Com contrarrazões ao apelo (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 52-65), os autos ascenderam a este Tribunal de Justiça.
Manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça pelo conhecimento e provimento do reclamo (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 84-88).
O Exmo. Des. Jaime Ramos, a quem o feito fora distribuído, reconheceu a prevenção, determinando a remessa dos autos (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 90).
É o relatório.
VOTO
Cumpre pontuar, inicialmente, que, tendo a sentença combatida sido publicada em 8-11-2013 (Ev. 47 - 1G), isto é, quando ainda em vigência o Código de Processo Civil de 1973, o caso será analisado sob o regramento do Diploma revogado, ressalvadas eventuais normas de aplicação imediata.
Diante disso, o recurso apresenta-se tempestivo e preenche os demais requisitos de admissibilidade, razão pela qual merece ser conhecido.
A controvérsia cinge-se à (i)legalidade do Pregão Presencial n. 52/2013, lançado pelo Departamento Estadual de Infraestrutura - DEINFRA (então autarquia estadual, que veio a ser extinta pela LCE n. 741/2019), para a contratação de "serviços de coordenação, supervisão, controle e de subsídios à fiscalização de obras rodoviárias da execução dos trabalhos rodoviários de Terraplenagem, Pavimentação Asfáltica, Drenagem, Obras de Arte Correntes, Sinalização, Obras Complementares e Serviços Diversos na Rodovia SC-427, trecho ITUPORANGA - ENTRONCAMENTO SC-428 (Acesso a IMBUIA), numa extensão de 16,372 Km, conforme relacionado no ANEXO N.º 01 deste Edital".
O apelante sustenta, em resumo, que a modalidade licitatória eleita pela Administração é adequada, uma vez que o objeto do edital são serviços comuns de engenharia.
Com razão!
Acerca do pregão, dispõe a Lei n. 10.520/2002 (ainda vigente por força do prazo para revogação fixado pela Lei n. 14.133/2021 em seu art. 193, II):
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (grifei)
De igual modo, preconiza a Lei Estadual n. 12.337/2002:
Art. 2º Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é realizada por meio de propostas e lances em sessão pública.§ 1º Compreende-se por bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no ato convocatório, por meio de especificações habitualmente utilizadas no mercado.§ 2º O regulamento definirá os bens e serviços comuns para efeitos desta Lei.
No caso vertente, a respeito das atividades a serem desenvolvidas pela contratada, extrai-se do item 15 do edital de Pregão Presencial n. 52/2013, concernente a "especificações e normas técnicas", que na execução dos serviços deverão ser observadas "as Diretrizes, os Manuais, as Instruções de Serviço e as Especificações vigentes no DEINFRA e nos casos não contemplados por estas as do DNIT (DNER) e as Instruções Particulares contidas no ANEXO Nº 01 deste Edital"...
RELATOR: Desembargador ODSON CARDOSO FILHO
APELANTE: ESTADO DE SANTA CATARINA APELADO: SIND NACIONAL EMPR ARQUITETURA E ENGENHARIA CONSULTIVA
RELATÓRIO
Na comarca da Capital, SINAENCO - Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva impetrou mandado de segurança coletivo com pedido liminar contra atos do Presidente do Departamento Estadual de Infraestrutura (DEINFRA), do Diretor de Obras de Transportes do DEINFRA e do Consultor de Licitações da Consultoria de Licitações do DEINFRA, consistentes no lançamento e abertura do Pregão Presencial n. 52/2013, cujo objeto é a "seleção de Empresa de Consultoria para execução de SERVIÇOS DE COORDENAÇÃO, SUPERVISÃO, CONTROLE E DE SUBSÍDIOS À FISCALIZAÇÃO DE OBRAS RODOVIÁRIAS da execução dos trabalhos rodoviários de Terraplenagem, Pavimentação Asfáltica, Drenagem, Obras de Arte Correntes, Sinalização, Obras Complementares e Serviços Diversos na Rodovia SC-427, trecho ITUPORANGA - ENTRONCAMENTO SC-428 (Acesso a IMBUIA), numa extensão de 16,372 Km, conforme relacionado no ANEXO N.º 01 deste Edital".
O impetrante aduziu, em síntese, que as autoridades coatoras pretendem contratar, por meio de pregão do tipo menor preço global, empresa para a prestação de serviços técnicos especializados de engenharia, em afronta à legislação de regência - aqui, notadamente, art. 1º da Lei n. 10.520/2002, arts. 1º e 6º, ambos do Decreto Federal n. 5.450/2005, arts. 13, IV, e 46, caput, ambos da Lei n. 8.666/1993 e art. 7º da Lei n. 5.194/1966 -, a qual, em relação a serviços com tais características, exige como modalidade de licitação a "melhor técnica" ou "técnica e preço", ao passo que o pregão se destina à aquisição, pela Administração Pública, de bens e serviços comuns.
Requereu, assim, liminarmente, a suspensão dos efeitos do ato coator, com ordem expressa para a imediata interrupção de todo e qualquer ato da disputa, de modo a evitar, em especial, a sessão pública de abertura do pregão, designada para 20-6-2013, às 14h30min; ao final, pleiteou o reconhecimento do direito líquido e certo do impetrante de ver anulado o certame, haja vista a sua ilegalidade, considerando a característica técnica dos serviços de engenharia licitados.
A liminar foi deferida "para determinar a suspensão do Pregão Presencial n. 52/13, com previsão para a abertura dos envelopes para o dia 20.06.2013, às 14h e 30min" (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 128-133 - 1G).
Interposto agravo de instrumento pelo DEINFRA (autos n. 2013.041277-9), foi concedido o efeito suspensivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 171-177).
Notificadas as autoridades coatoras (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 137-147), prestadas informações pela autarquia (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 148-169) e apresentado parecer do Ministério Público (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 217-221), o magistrado a quo concedeu a ordem, para declarar nulo o edital de Pregão Presencial n. 52/13 (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 222-229).
O Agravo de Instrumento n. 2013.041277-9 foi provido (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 272-279).
O DEINFRA interpôs recurso de apelação, com vistas à reforma da sentença. Em suas razões, alega que a legislação estadual autoriza a realização do pregão para serviços de fiscalização de obra rodoviária, conforme Lei Estadual n. 12.337/2002 e Decreto Estadual n. 2.617/2009; o conceito de bens e serviços comuns suporta complexidade técnica, se a técnica for perfeitamente conhecida, dominada e oferecida pelo mercado; no caso, os serviços de coordenação, supervisão, controle e de subsídios à fiscalização de obras rodoviárias enquadram-se na definição de serviço comum, conforme acréscimo ao Anexo II do Decreto Estadual n. 2.617/2009 pela Instrução Normativa n. 10/SEA; segundo a Súmula n. 257/2010 do Tribunal de Contas da União, "o uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei n. 10.520/2002", constatando-se a revogação tácita do art. 5º do Anexo I do Decreto Federal n. 3.555/2000; a jurisprudência da Justiça Federal, em casos envolvendo o DNIT e relativos à contratação dos mesmos serviços, tem reconhecido a viabilidade do pregão, o que também tem amparo no âmbito deste Sodalício; a adoção do pregão para a contratação de serviço de fiscalização de obras rodoviárias tem contribuído para a racionalização, economia, agilidade e transparência das licitações; no caso, os serviços de coordenação, supervisão e de subsídios à fiscalização não comportam inovação nem criação, e a obra principal já foi projetada e contratada, reservando-se à empresa consultora "a incumbência de realizar a intermediação entre a empreiteira e a Administração, verificando se obra está sendo executada conforme projeto já elaborado, memorial descritivo, contrato, normas de engenharia e ambientais de observação obrigatória" (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 241-270).
O apelo foi recebido apenas no efeito devolutivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 280), o que ensejou a interposição do Agravo de Instrumento n. 2014.012960-2, no qual foi deferida a antecipação da tutela recursal para conceder ao reclamo o efeito suspensivo (Ev. 33, PROCJUDIC1, p. 302-308); o agravo, contudo, foi, ao final, desprovido (Ev. 95-98 - 1G).
Com contrarrazões ao apelo (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 52-65), os autos ascenderam a este Tribunal de Justiça.
Manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça pelo conhecimento e provimento do reclamo (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 84-88).
O Exmo. Des. Jaime Ramos, a quem o feito fora distribuído, reconheceu a prevenção, determinando a remessa dos autos (Ev. 33, PROCJUDIC2, p. 90).
É o relatório.
VOTO
Cumpre pontuar, inicialmente, que, tendo a sentença combatida sido publicada em 8-11-2013 (Ev. 47 - 1G), isto é, quando ainda em vigência o Código de Processo Civil de 1973, o caso será analisado sob o regramento do Diploma revogado, ressalvadas eventuais normas de aplicação imediata.
Diante disso, o recurso apresenta-se tempestivo e preenche os demais requisitos de admissibilidade, razão pela qual merece ser conhecido.
A controvérsia cinge-se à (i)legalidade do Pregão Presencial n. 52/2013, lançado pelo Departamento Estadual de Infraestrutura - DEINFRA (então autarquia estadual, que veio a ser extinta pela LCE n. 741/2019), para a contratação de "serviços de coordenação, supervisão, controle e de subsídios à fiscalização de obras rodoviárias da execução dos trabalhos rodoviários de Terraplenagem, Pavimentação Asfáltica, Drenagem, Obras de Arte Correntes, Sinalização, Obras Complementares e Serviços Diversos na Rodovia SC-427, trecho ITUPORANGA - ENTRONCAMENTO SC-428 (Acesso a IMBUIA), numa extensão de 16,372 Km, conforme relacionado no ANEXO N.º 01 deste Edital".
O apelante sustenta, em resumo, que a modalidade licitatória eleita pela Administração é adequada, uma vez que o objeto do edital são serviços comuns de engenharia.
Com razão!
Acerca do pregão, dispõe a Lei n. 10.520/2002 (ainda vigente por força do prazo para revogação fixado pela Lei n. 14.133/2021 em seu art. 193, II):
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado. (grifei)
De igual modo, preconiza a Lei Estadual n. 12.337/2002:
Art. 2º Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é realizada por meio de propostas e lances em sessão pública.§ 1º Compreende-se por bens e serviços comuns aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos no ato convocatório, por meio de especificações habitualmente utilizadas no mercado.§ 2º O regulamento definirá os bens e serviços comuns para efeitos desta Lei.
No caso vertente, a respeito das atividades a serem desenvolvidas pela contratada, extrai-se do item 15 do edital de Pregão Presencial n. 52/2013, concernente a "especificações e normas técnicas", que na execução dos serviços deverão ser observadas "as Diretrizes, os Manuais, as Instruções de Serviço e as Especificações vigentes no DEINFRA e nos casos não contemplados por estas as do DNIT (DNER) e as Instruções Particulares contidas no ANEXO Nº 01 deste Edital"...
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