Acórdão Nº 5016869-75.2021.8.24.0000 do Órgão Especial, 06-04-2022
| Número do processo | 5016869-75.2021.8.24.0000 |
| Data | 06 Abril 2022 |
| Tribunal de Origem | Tribunal de Justiça de Santa Catarina |
| Órgão | Órgão Especial |
| Classe processual | Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) |
| Tipo de documento | Acórdão |
Direta de Inconstitucionalidade (Órgão Especial) Nº 5016869-75.2021.8.24.0000/SC
RELATOR: Desembargador TORRES MARQUES
AUTOR: PARTIDO DOS TRABALHADORES SOMBRIO SC MUNICIPAL RÉU: MUNICÍPIO DE SOMBRIO/SC
RELATÓRIO
O Partido dos Trabalhadores do Município de Sombrio interpôs agravo interno em face da decisão terminativa que indeferiu a petição inicial desta ação direta de inconstitucionalidade em razão da inexistência de mácula na forma de divulgação pública e da inadequação da via eleita por ausência de ofensa direta ao texto constitucional pelos decretos executivos questionados, os quais versaram sobre o calendário fiscal dos tributos municipais, a atualização do valor venal dos imóveis e do valor de referência para cálculo das taxas e do ISSQN, e deram outras providências.
O agravante afirmou que "os fundamentos apresentados a fim de indeferir a exordial não observaram a Lei de Acesso à Informação (Lei nº. 12.527/2011) e as disposições da Federação Catarinense de Municípios - FECAM; e que a não observância aduzida culmina na violação clara dos princípios da publicidade e transparência".
Sustentou que "a despeito da suposta inaptidão da via eleita para apurar a inconstitucionalidade ocorrida, tem-se que esta só tornar-se-ia inapta se a matéria principal debatida fosse quanto ao seu conteúdo, uma vez que estaria regulamentando norma que já se encontra em vigor e dentro das diretrizes constitucionais".
Invocou os arts. 5º, XXXIII, 37, §3º, II, e 216, §2º, da Constituição Federal a título de prequestionamento.
Requereu, ao final, o provimento do agravo interno para admitir o processamento da ação direta de inconstitucionalidade com o consequente deferimento da medida liminar para suspender os decretos municipais questionados.
VOTO
Trata-se de agravo interno contra decisão terminativa que indeferiu a petição inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade, com respaldo no art. 4º da Lei Estadual n. 12.069/2001, sob os seguintes fundamentos:
Da publicidade como condição de validade/eficácia das normas
A respeito da publicação dos atos municipais com efeitos externos, dispõe a Constituição do Estado de Santa Catarina:
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:(...)§ 1º Os atos municipais oriundos do Poder Executivo e Legislativo que produzam efeitos externos serão publicados obrigatoriamente no diário oficial do Município ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer, cuja escolha será decidida mediante certame licitatório. (Redação do § 1º, incluída pela EC/73, de 2016).§ 2º Atos oficiais que produzam efeitos externos são aqueles cujo alcance ultrapasse o ambiente do próprio ente público e tenham repercussão na sociedade em geral. (Redação do § 2º, incluída pela EC/73, de 2016).
O parágrafo primeiro da sobredita regra, com a redação conferida à época pela Emenda Constitucional 21, de 10 de julho de 2000, ("os atos municipais que produzem efeitos externos serão publicados no órgão oficial do Município ou da respectiva associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou de acordo com o que determinar a sua lei orgânica") foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade perante o Pretório Excelso, cujo julgamento restou assim ementado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA EMENDA N. 21/2000 À CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA. ALTERAÇÃO DO ART. 111 DA CONSTITUIÇÃO DAQUELE ESTADO. MUDANÇA NOS CRITÉRIOS DE PUBLICAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPAIS. EFEITOS RETROTATIVOS DA NOVA NORMA. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 5º, INC. XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite, em determinadas situações jurídicas, retroatividade da lei nova sem malferimento ao resguardo constitucional do ato jurídico perfeito ou do direito adquirido 2. Ao extinguir o antigo regime de publicação dos atos administrativos, por edital afixado na sede da prefeitura, reservando-o tão somente ao diário oficial ou a jornal local, a norma impugnada aprimorou, não afrontou, o princípio da publicidade. 3. A retroatividade da norma na qual, na espécie, adstringe-se apenas à convalidação da publicização de atos produzidos segundo leis antigas não teria o condão de convalidá-los em sua substância. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 2500, Rela. Mina. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, unânime, j. 1/08/2018, sublinhei).
Destaco do inteiro teor:
Ao extinguir o regime anterior de publicação dos atos administrativos por edital afixado na sede da prefeitura, reservando-o tão somente ao diário oficial ou a jornal local (e, atualmente, aos meios eletrônicos), a norma impugnada veio no sentido de aprimorar o mecanismo da publicidade, ao invés de conspurcar contra esse princípio republicano fundamental.Exigindo-se a publicação dos atos tão somente em jornal (oficial ou local), garantiu-se considerável melhoria no alcance da divulgação. Como ponderou a Advocacia-Geral da União:"(...) em município de pequena arrecadação a exigência concomitante da publicação dos atos em órgão oficial e jornais locais acarreta considerável dispêndio financeiro. Assim, circunstância que se mostra mais consentânea com a realidade vivenciada por estes municípios seria a de se exigir a publicação de atos legislativos em diário oficial ou em jornais locais, conforme possibilita a legislação atacada.Aliás, essa colenda Corte de Justiça já possui precedente no qual considera que a publicidade dos atos da Administração Pública não pode ser considerado de forma absoluta, sem observância do princípio da economicidade dos atos emanados da Administração Pública (...) ADInMC 2.472-RS, rel. Min. Maurício Corrêa, 13.3.2002. (ADI-2472)" (fls. 57-58).
O posicionamento deste Sodalício também reside no cumprimento da norma constitucional de publicização dos atos de modo mais eficiente (finalidade/economicidade) ao objetivo proposto, como se observa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE DISCIPLINOU O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA (IPTU) NO MUNICÍPIO DE BARRA VELHA. [...] INSURGÊNCIA DO AUTOR COM RELAÇÃO AO AUMENTO DESPROPORCIONAL DO IPTU E OFENSA AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. LEI IMPUGNADA QUE, ATUALIZANDO O VALOR VENAL DOS IMÓVEIS À REALIDADE DE MERCADO, AJUSTOU A PLANTA GENÉRICA DE VALORES. POSSIBILIDADE. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA OU DA IGUALDADE. OBSERVÂNCIA À SITUAÇÃO DE CADA IMÓVEL E DE SUA REGIÃO. INSURGÊNCIA DO REQUERENTE COM RELAÇÃO A NÃO PUBLICAÇÃO DA PLANTA GENÉRICA JUNTAMENTE COM A LEI IMPUGNADA. INCIDÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 111 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA QUE ADMITE QUE OS ATOS MUNICIPAIS PRODUZAM EFEITOS EXTERNOS, MEDIANTE PUBLICAÇÃO EM MEIO ELETRÔNICO DIGITAL DE ACESSO PÚBLICO. PRECEITO CUMPRIDO PELA MUNICIPALIDADE. PEDIDO INACOLHIDO. Na exegese do parágrafo único do art. 111 da Constituição do Estado de Santa Catarina, "[...] Retira-se da redação do artigo que a enumeração nele contida é apenas alternativa e não excludente: é válido e constitucional a utilização de qualquer dos meios ali enunciados, sem privilégio para nenhum. A previsão de um meio específico na lei orgânica do Município não exclui a possibilidade de que se utilize de outro previsto neste parágrafo, mormente se este tiver por efeito dar uma maior publicidade. [...]".(TJSC, trecho do v. Acórdão proferido em Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2002.002444-9, de Imbituba, Relator Des. Torres Marques). [...]. (ADI 2014.000552-2, Rel. Des. Paulo Roberto Camargo Costa, Órgão Especial, j. 5/11/2014, grifei).
Exsurge, portanto, que a publicidade dos atos da administração pública é um dever de gradação constitucional (art. 37 da CF e art. 16 da CESC), a qual recebeu tratamento normativo especial pela Constituição Estadual de Santa Catarina, com expressão máxima na regra que obriga a divulgação dos atos que produzam efeitos externos no diário oficial do Município ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer (art. 111, § 1º e § 2º, da CESC).
No caso, o Poder Executivo comprovou a exteriorização do Decreto n. 220, de 23 de novembro de 2020, e do Decreto n. 221, de 23 de novembro de 2020, na página 8 do Jornal Correio do Sul veiculado no dia 9 de dezembro de 2020 (ev. 13, docs. 4 e 5), o que satisfez o requisito constitucional de publicação de ato municipal que produz efeitos externos, pois divulgado em "jornal local ou da microrregião" a que pertence a cidade de Sombrio.
Da mesma forma, demonstrou a publicação do Decreto n. 79, de 15 de março de 2021, na Edição n. 3441 do Diário Oficial dos Municípios de Santa Catarina, disponibilizada em 16 de março de 2021 (ev. 13, doc. 9), em respeito à prescrição constitucional, concessiva de discricionariedade administrativa, que também faculta a exposição das normas no "diário oficial dos Município".
Esclareço, por fim, que a (in)observância da última parte do indigitado parágrafo primeiro, a qual prescreve jornal "cuja escolha será decidida mediante certame licitatório", em rigor não interfere na publicidade dada aos decretos sob enfoque, uma vez que o sobredito comando visa tutelar outros valores (isonomia, impessoalidade, igualdade, etc).
Por essas razões, com o registro de impossibilidade de subsunção do caso apresentado em sede de ação direta de inconstitucionalidade a legislações infraconstitucionais, concluo pela inexistência de mácula no tocante à divulgação pública dos decretos sob análise.
Da adequação da via eleita
O autor pretende submeter ao controle concentrado de constitucionalidade o Decreto n. 221, de 23 de novembro de 2020, do Poder Executivo de Sombrio, ao argumento de que "a norma impugnada, ao atualizar elevadamente o valor...
RELATOR: Desembargador TORRES MARQUES
AUTOR: PARTIDO DOS TRABALHADORES SOMBRIO SC MUNICIPAL RÉU: MUNICÍPIO DE SOMBRIO/SC
RELATÓRIO
O Partido dos Trabalhadores do Município de Sombrio interpôs agravo interno em face da decisão terminativa que indeferiu a petição inicial desta ação direta de inconstitucionalidade em razão da inexistência de mácula na forma de divulgação pública e da inadequação da via eleita por ausência de ofensa direta ao texto constitucional pelos decretos executivos questionados, os quais versaram sobre o calendário fiscal dos tributos municipais, a atualização do valor venal dos imóveis e do valor de referência para cálculo das taxas e do ISSQN, e deram outras providências.
O agravante afirmou que "os fundamentos apresentados a fim de indeferir a exordial não observaram a Lei de Acesso à Informação (Lei nº. 12.527/2011) e as disposições da Federação Catarinense de Municípios - FECAM; e que a não observância aduzida culmina na violação clara dos princípios da publicidade e transparência".
Sustentou que "a despeito da suposta inaptidão da via eleita para apurar a inconstitucionalidade ocorrida, tem-se que esta só tornar-se-ia inapta se a matéria principal debatida fosse quanto ao seu conteúdo, uma vez que estaria regulamentando norma que já se encontra em vigor e dentro das diretrizes constitucionais".
Invocou os arts. 5º, XXXIII, 37, §3º, II, e 216, §2º, da Constituição Federal a título de prequestionamento.
Requereu, ao final, o provimento do agravo interno para admitir o processamento da ação direta de inconstitucionalidade com o consequente deferimento da medida liminar para suspender os decretos municipais questionados.
VOTO
Trata-se de agravo interno contra decisão terminativa que indeferiu a petição inicial da presente ação direta de inconstitucionalidade, com respaldo no art. 4º da Lei Estadual n. 12.069/2001, sob os seguintes fundamentos:
Da publicidade como condição de validade/eficácia das normas
A respeito da publicação dos atos municipais com efeitos externos, dispõe a Constituição do Estado de Santa Catarina:
Art. 111. O Município rege-se por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos na Constituição Federal e nesta Constituição, e os seguintes preceitos:(...)§ 1º Os atos municipais oriundos do Poder Executivo e Legislativo que produzam efeitos externos serão publicados obrigatoriamente no diário oficial do Município ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer, cuja escolha será decidida mediante certame licitatório. (Redação do § 1º, incluída pela EC/73, de 2016).§ 2º Atos oficiais que produzam efeitos externos são aqueles cujo alcance ultrapasse o ambiente do próprio ente público e tenham repercussão na sociedade em geral. (Redação do § 2º, incluída pela EC/73, de 2016).
O parágrafo primeiro da sobredita regra, com a redação conferida à época pela Emenda Constitucional 21, de 10 de julho de 2000, ("os atos municipais que produzem efeitos externos serão publicados no órgão oficial do Município ou da respectiva associação municipal ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer ou de acordo com o que determinar a sua lei orgânica") foi objeto de ação direta de inconstitucionalidade perante o Pretório Excelso, cujo julgamento restou assim ementado:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 2º DA EMENDA N. 21/2000 À CONSTITUIÇÃO DE SANTA CATARINA. ALTERAÇÃO DO ART. 111 DA CONSTITUIÇÃO DAQUELE ESTADO. MUDANÇA NOS CRITÉRIOS DE PUBLICAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS MUNICIPAIS. EFEITOS RETROTATIVOS DA NOVA NORMA. AUSÊNCIA DE AFRONTA AO ART. 5º, INC. XXXVI, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. PRECEDENTES. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal admite, em determinadas situações jurídicas, retroatividade da lei nova sem malferimento ao resguardo constitucional do ato jurídico perfeito ou do direito adquirido 2. Ao extinguir o antigo regime de publicação dos atos administrativos, por edital afixado na sede da prefeitura, reservando-o tão somente ao diário oficial ou a jornal local, a norma impugnada aprimorou, não afrontou, o princípio da publicidade. 3. A retroatividade da norma na qual, na espécie, adstringe-se apenas à convalidação da publicização de atos produzidos segundo leis antigas não teria o condão de convalidá-los em sua substância. 4. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 2500, Rela. Mina. Cármen Lúcia, Tribunal Pleno, unânime, j. 1/08/2018, sublinhei).
Destaco do inteiro teor:
Ao extinguir o regime anterior de publicação dos atos administrativos por edital afixado na sede da prefeitura, reservando-o tão somente ao diário oficial ou a jornal local (e, atualmente, aos meios eletrônicos), a norma impugnada veio no sentido de aprimorar o mecanismo da publicidade, ao invés de conspurcar contra esse princípio republicano fundamental.Exigindo-se a publicação dos atos tão somente em jornal (oficial ou local), garantiu-se considerável melhoria no alcance da divulgação. Como ponderou a Advocacia-Geral da União:"(...) em município de pequena arrecadação a exigência concomitante da publicação dos atos em órgão oficial e jornais locais acarreta considerável dispêndio financeiro. Assim, circunstância que se mostra mais consentânea com a realidade vivenciada por estes municípios seria a de se exigir a publicação de atos legislativos em diário oficial ou em jornais locais, conforme possibilita a legislação atacada.Aliás, essa colenda Corte de Justiça já possui precedente no qual considera que a publicidade dos atos da Administração Pública não pode ser considerado de forma absoluta, sem observância do princípio da economicidade dos atos emanados da Administração Pública (...) ADInMC 2.472-RS, rel. Min. Maurício Corrêa, 13.3.2002. (ADI-2472)" (fls. 57-58).
O posicionamento deste Sodalício também reside no cumprimento da norma constitucional de publicização dos atos de modo mais eficiente (finalidade/economicidade) ao objetivo proposto, como se observa:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL QUE DISCIPLINOU O IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL E TERRITORIAL URBANA (IPTU) NO MUNICÍPIO DE BARRA VELHA. [...] INSURGÊNCIA DO AUTOR COM RELAÇÃO AO AUMENTO DESPROPORCIONAL DO IPTU E OFENSA AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA. LEI IMPUGNADA QUE, ATUALIZANDO O VALOR VENAL DOS IMÓVEIS À REALIDADE DE MERCADO, AJUSTOU A PLANTA GENÉRICA DE VALORES. POSSIBILIDADE. INOCORRÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA OU DA IGUALDADE. OBSERVÂNCIA À SITUAÇÃO DE CADA IMÓVEL E DE SUA REGIÃO. INSURGÊNCIA DO REQUERENTE COM RELAÇÃO A NÃO PUBLICAÇÃO DA PLANTA GENÉRICA JUNTAMENTE COM A LEI IMPUGNADA. INCIDÊNCIA DO PARÁGRAFO ÚNICO DO ART. 111 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. NORMA QUE ADMITE QUE OS ATOS MUNICIPAIS PRODUZAM EFEITOS EXTERNOS, MEDIANTE PUBLICAÇÃO EM MEIO ELETRÔNICO DIGITAL DE ACESSO PÚBLICO. PRECEITO CUMPRIDO PELA MUNICIPALIDADE. PEDIDO INACOLHIDO. Na exegese do parágrafo único do art. 111 da Constituição do Estado de Santa Catarina, "[...] Retira-se da redação do artigo que a enumeração nele contida é apenas alternativa e não excludente: é válido e constitucional a utilização de qualquer dos meios ali enunciados, sem privilégio para nenhum. A previsão de um meio específico na lei orgânica do Município não exclui a possibilidade de que se utilize de outro previsto neste parágrafo, mormente se este tiver por efeito dar uma maior publicidade. [...]".(TJSC, trecho do v. Acórdão proferido em Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 2002.002444-9, de Imbituba, Relator Des. Torres Marques). [...]. (ADI 2014.000552-2, Rel. Des. Paulo Roberto Camargo Costa, Órgão Especial, j. 5/11/2014, grifei).
Exsurge, portanto, que a publicidade dos atos da administração pública é um dever de gradação constitucional (art. 37 da CF e art. 16 da CESC), a qual recebeu tratamento normativo especial pela Constituição Estadual de Santa Catarina, com expressão máxima na regra que obriga a divulgação dos atos que produzam efeitos externos no diário oficial do Município ou em jornal local ou da microrregião a que pertencer (art. 111, § 1º e § 2º, da CESC).
No caso, o Poder Executivo comprovou a exteriorização do Decreto n. 220, de 23 de novembro de 2020, e do Decreto n. 221, de 23 de novembro de 2020, na página 8 do Jornal Correio do Sul veiculado no dia 9 de dezembro de 2020 (ev. 13, docs. 4 e 5), o que satisfez o requisito constitucional de publicação de ato municipal que produz efeitos externos, pois divulgado em "jornal local ou da microrregião" a que pertence a cidade de Sombrio.
Da mesma forma, demonstrou a publicação do Decreto n. 79, de 15 de março de 2021, na Edição n. 3441 do Diário Oficial dos Municípios de Santa Catarina, disponibilizada em 16 de março de 2021 (ev. 13, doc. 9), em respeito à prescrição constitucional, concessiva de discricionariedade administrativa, que também faculta a exposição das normas no "diário oficial dos Município".
Esclareço, por fim, que a (in)observância da última parte do indigitado parágrafo primeiro, a qual prescreve jornal "cuja escolha será decidida mediante certame licitatório", em rigor não interfere na publicidade dada aos decretos sob enfoque, uma vez que o sobredito comando visa tutelar outros valores (isonomia, impessoalidade, igualdade, etc).
Por essas razões, com o registro de impossibilidade de subsunção do caso apresentado em sede de ação direta de inconstitucionalidade a legislações infraconstitucionais, concluo pela inexistência de mácula no tocante à divulgação pública dos decretos sob análise.
Da adequação da via eleita
O autor pretende submeter ao controle concentrado de constitucionalidade o Decreto n. 221, de 23 de novembro de 2020, do Poder Executivo de Sombrio, ao argumento de que "a norma impugnada, ao atualizar elevadamente o valor...
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