Objetivos dos Consórcios Públicos
| Autor | Vladimir Alves |
| Páginas | 53-82 |
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Art. 2º Os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais.
§1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I - firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
II - nos termos do contrato de consórcio de direito público, pro-mover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; e
III - ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante auto-rização específica, pelo ente da Federação consorciado.
§ 3º Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas gerais em vigor.
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COMENTÁRIO
A liberdade conferida pela Lei para que os consórcios públicos definam os seus próprios objetivos representa uma evolução qualitativa na forma do legislador federal regular matéria de aplicação local, eliminando o viés autoritário e vertical, que historicamente marcou o processo legiferante. Os objetivos dos consórcios - razões pelas quais eles se constituem - por uma questão de lógica, só podem mesmo ser definidos pelos entes que os integram.
Entretanto, se a definição de finalidades é prerrogativa dos entes consorciados, os meios pelos quais os consórcios buscarão atingir tais objetivos são limitados pela Constituição. A liberdade de ação dos consórcios públicos, sistematizada na Lei nº 11.107/2005, não cria, a rigor, novas modalidades de relacionamento com terceiros além daquelas que, efetivamente, já eram permitidas às associações civis ou às autarquias, ressalvadas as disposições específicas do chamado contrato de programa.1Ao prescrever na última parte do caput do art. 2º que os objetivos dos consórcios públicos são determinados pelos entes da Federação que se consorciarem, observados os limites constitucionais, o legislador levou em consideração que os escopos perseguidos pelos consórcios públicos representam interesses comuns entre os entes federados.
O exato significado da expressão "observados os limites constitucionais" remete aos limites das competências constitucionalmente fixadas. A precaução do legislador leva à conclusão de que os objetivos comuns seriam, em princípio, o conjunto das competências concorrentes dos entes federados. Na verdade, essa é uma disposição apenas limitadora, à medida que os objetivos considerados na formação dos consórcios públicos podem estar aquém das competências exclusivas ou concorrentes do entes consorciados.
Tampouco a Lei dos Consórcios Públicos confere a essas associações (sejam públicas ou civis) autonomia típica dos entes federados.
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Firmar contratos e acordos de qualquer natureza já era prerrogativa das associações civis, mesmo as que fossem integradas por entes federados. A possibilidade de celebração de contratos abrange, inclusive, aqueles cujo objeto seja a tomada de empréstimos com pessoas de direito público ou privado, nacionais, estrangeiros ou internacionais, desde que aprovados por lei específica e uniforme no âmbito de cada ente consorciado.
Como associações civis, no entanto, não tinham capacidade de firmar convênios diretamente. Convênios constituem acordos de vontade por meio dos quais entes públicos de espécies diversas visam à consecução de fins comuns. Não constituem contratos em sentido estrito, pois, para caracterizá-los presume-se a existência de interesses contrapostos e não de interesses comuns. Somente os consórcios públicos, conformados no modelo de associação pública, poderão, então, firmar convênios com outras entidades das administrações diretas ou indiretas tanto dos entes consorciados como com entes não consorciados.
Nesse ponto, a Lei 11.107/2005 cria uma nova possibilidade, pois, como associações civis, os consórcios públicos pré-existentes ao referido diploma legal, não detinham essa capacidade, posto que ela requer prévia existência de personalidade jurídica de direito público.
Os requisitos para a celebração de convênios estão estabelecidos no Capítulo II da Instrução Normativa nº 1, de 15 de janeiro de 1997, expedida pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN). A celebração de convênio deverá ser proposta pelos consórcios públicos aos titulares dos Ministérios, órgãos ou entidades responsáveis pelo programa, mediante da apresentação de um Plano de Trabalho, que conterá: a) as razões que justifiquem a celebração do convênio; b) a descrição completa do objeto a ser executado; e c) descrição das metas a ser atingidas, qualitativa e quantitativamente.2
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A referida Instrução Normativa exige que o Plano de Trabalho contenha a especificação completa do bem a ser produzido ou adquirido e, no caso de obras, instalações ou prestação de serviços, o projeto básico, isto é, o conjunto de elementos necessários e suficientes para caracterizar, de modo preciso, a obra, instalação ou serviço objeto do convênio.
Os consórcios públicos - assim como todas as pessoas ou autoridades públicas investidas de poderes para contratar segundo o regime jurídico administrativo - observarão as formalidades que precederão os contratos que firmarem, tais como a prévia licitação e demais requisitos impostos pelo Direito Público. Os contratos da Administração no Direito brasileiro, administrativos ou não, submetem-se ao exame de legalidade dos Tribunais de Contas.
Cabe anotar que os contratos da Administração Pública se caracterizam como administrativos ou não em razão do seu conteúdo, e não da qualidade da pessoa - de direito público ou de direito privado - que os celebra. Assim, os consórcios públicos que contratarem com particulares, qualquer que seja a espécie de pessoa jurídica contratante, celebrarão contrato administrativo se o objeto for, por exemplo, a execução de obras públicas de interesse de Municípios consorciados, concessão, parceria público-privada, etc. Isso porque estarão lançando mão da transferência de recursos públicos através de rateios ou repasses de contribuições ou subvenções.
Os consórcios públicos, sejam estatuídos como associações públicas ou como associações civis, por outro lado, firmarão contrato regido pelo direito privado se o objeto for, por exemplo, a compra e venda de um imóvel ou a locação de dependências para instalação de uma repartição.
Quando firmar contrato administrativo, o consórcio público terá a prerrogativa de alterar unilateralmente o que foi pactuado e extinguir, também unilateralmente, o vínculo, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Celso Antônio Bandeira de Mello pondera que "estes tipos de avença entre entidades públicas e
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terceiros "(...) apresentam originalidade em relação às congêneres do direito privado, pela circunstância de sua disciplina jurídica sofrer o influxo de um interesse público qualificado a ser, por via dela, satisfeito".3A presença das chamadas cláusulas exorbitantes nos contratos administrativos constitui justamente o traço que os distingue dos contratos regidos pelo direito comum. E entre as cláusulas exorbitantes, as que prevêem a alteração e a extinção unilateral são as que mais fazem sobressair o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
Essa prerrogativa está prevista no art. 58, inciso I da Lei 8.666/93. No art. 65, inciso I, a Lei de Licitações estabelece as hipóteses em que a alteração unilateral terá lugar. A Administração Pública estará autorizada a alterar unilateralmente o contrato quando houver modificação nos projetos ou nas especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos ou quando houver necessária modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos nos parágrafos do mesmo dispositivo.
A rigor, a Administração Pública terá o condão de impor alterações quantitativas e qualitativas ao contrato administrativo, em razão de interesse público. Os consórcios públicos exercem essa mesma prerrogativa.
Quanto à rescisão do contrato administrativo, o art. 78 dispõe:
"Art. 78. Constituem motivo para rescisão do contrato:
I o não cumprimento de cláusulas contratuais, especificações, projetos ou prazos;
II o cumprimento irregular de cláusulas contratuais, especificações, projetos e prazos;
III a lentidão do seu cumprimento, levando a Administração a comprovar a impossibilidade da conclusão da obra, do serviço ou do fornecimento, nos prazos estipulados;
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IV o atraso injustificado no início da obra, serviço ou fornecimento; V a paralisação da...
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