Lei
| Data de publicação | 15 Agosto 2018 |
| Páginas | 24-49 |
| Órgão | Atos do Poder Legislativo |
| Seção | DO1 |
Anexo V
Riscos Fiscais
(Art. 4o, § 3o, da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000)
1. Introdução
Com o objetivo de prover maior transparência na apuração dos resultados fiscais dos governos, a Lei Complementar no101, de 4 de maio de 2000, determinou que a Lei de Diretrizes Orçamentárias Anual (LDO) deve estabelecer meta de superávit primário e conter Anexo de Riscos Fiscais com a avaliação dos passivos contingentes e de outros riscos capazes de afetar as contas públicas.
De modo amplo, existem duas classes de eventos de risco que podem afetar as contas públicas. A primeira se refere aos eventos cujo impacto se materializa através da afetação dos parâmetros macroeconômicos projetados para a elaboração do cenário base contido na Lei Orçamentária Anual (LOA). A segunda classe trata daqueles cujo impacto se dá de forma direta nas receitas e/ou despesas constantes no cenário base, sem necessariamente afetar,a priori, os parâmetros projetados para a sua construção.
Os principais parâmetros macroeconômicos projetados pelo Governo para a construção do cenário base são os seguintes: (i) de atividade econômica, envolvendo o PIB e a produção industrial de alguns setores específicos; (ii) do mercado de trabalho; (iii) da inflação; (iv) do setor externo, incluindo taxa de câmbio; (v) dos agregados monetários e taxa de juro básica da economia; e (vi) do preço do petróleo. Para efeitos deste Relatório, todas as demais variáveis incorporadas na construção do cenário base ou que podem vir a afetá-lo são consideradas de cunho não macroeconômico.
O cenário base é a referência para a projeção das receitas do governo e para o estabelecimento do nível de despesas compatível com a meta de superávit primário estabelecida no corpo da LDO, assim como para as projeções de dívida pública.
As principais premissas desse cenário são descritas no Anexo de Metas Fiscais Anuais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, LDO, e norteiam a elaboração dos demais Anexos do projeto de lei, quais sejam: (i) Demonstrativo da Margem de Expansão das Despesas Obrigatórias de Caráter Continuado, que trata da projeção da arrecadação para os anos futuros e o espaço fiscal existente para o aumento da despesa de forma compatível com as metas de superávit primário futuras estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais; (ii) Objetivos das Políticas Monetárias, Creditícia e Cambial, embora a política monetária seja independente na consecução do seu objetivo, esse é afetado pela trajetória da política fiscal e da atividade econômica; e (iii) Anexo de Renúncias Tributárias. Todavia, é importante salientar que o próprio lapso temporal entre a elaboração da LDO e o início do ano a que ela se aplica resulta na majoração dos riscos em torno da consecução do cenário base originalmente projetado.
Como exemplo desse processo de afetação do cenário base pela ocorrência de riscos, seja relacionados a parâmetros macroeconômicos ou não, a Tabela 1 evidencia as diferentes previsões de receita elaboradas para o ano de 2017 e os montantes efetivamente arrecadados.
A arrecadação como um todo, é explicada pelo comportamento dos parâmetros macroeconômicos e, pelas arrecadações extraordinárias, em 2017, especialmente relacionadas com o parcelamento especial PERT/PRT. O desempenho do IRPJ e da CSLL é explicado, principalmente, pela queda nos recolhimentos das estimativas mensal em decorrência de queda da lucrativa, especialmente em instituições financeiras.
O comportamento do PIS/Cofins foi influenciado pela redução de parâmetros, em relação aos estimados no PLOA/17, em combinação com a elevação das alíquotas do PIS/Cofins sobre os combustíveis. O desempenho do item Outras Receitas Administradas pela RFB é explicado pelas reclassificações de receitas, especialmente pela reclassificação do estoque de parcelamentos, ocorrida no mês de novembro/17. O desempenho da Receita Previdenciária, por sua vez, é explicado, principalmente, pelo comportamento da massa salarial ao longo de 2017. Ao se comparar o valor total da receita previsto na LOA 2017 e aquele efetivamente realizado, verifica-se que houve uma arrecadação a menor no importe deR$ 49.746 bilhões.
Tabela 2 - Arrecadação prevista e realizada 2017
Receitas |
LOA 2017 (1) |
Arrecadação efetiva 2017 (2) |
Diferença (2 -1) |
Impostos sobre a importação |
38.770 |
32.426 |
-6.344 |
Impostos sobre Produtos Industrializados |
52.210 |
48.033 |
-4.177 |
Impostos sobre a Renda |
352.853 |
339.841 |
-13.012 |
I.O.F. Impostos s/ Operações Financeiras |
37.657 |
34.984 |
-2.673 |
COFINS- Contribuição Seguridade Social |
222.797 |
235.759 |
12.962 |
Contribuição para o PIS/PASEP |
59.701 |
62.561 |
2.860 |
CSLL - Contribuição Social S/ Lucro Líquido |
78.965 |
75.651 |
-3.314 |
CIDE- Combustíveis |
6.023 |
5.827 |
-196 |
Outras Administradas pela RFB |
32.611 |
482 |
-32.129 |
Subtotal (A) |
881.588 |
835.564 |
-46.024 |
Receita Previdenciária (B) |
364.606 |
360.883 |
-3.723 |
TOTAL (A + B) |
1.246.193 |
1.196.447 |
-49.746 |
Ainda tomando como exemplo a arrecadação federal para o ano de 2017, a Tabela 2 elenca eventos e riscos de caráter não macroeconômico que contribuíram positivamente para as receitas, sem os quais seu valor teria sido R$ 28,9 bilhões menor.
A partir das definições expostas acima, o presente Anexo de Riscos Fiscais está estruturado em três seções, além desta Introdução e das Conclusões Finais: Análise Macroeconômica do Risco; Riscos não Incorporados na Análise Macroeconômica e Gestão de Riscos.
2 Análise Macroeconômica do Risco
Nesta seção são analisados os riscos fiscais gerados a partir da variabilidade dos parâmetros macroeconômicos utilizados para a construção do cenário base de receitas, despesas e resultado primário do governo, assim como da dívida pública.
2.1 Sensibilidade da Receita
No que se refere às questões metodológicas, cabe esclarecer que a projeção das receitas para a elaboração do Projeto de Lei Orçamentária é feita com base no modelo adotado pela RFB, considerando-se as estimativas de variáveis macroeconômicas que afetam a arrecadação da União, como a variação do PIB, taxa de inflação, taxa de câmbio, taxa de juros e massa salarial, entre outras.
A Tabela 4 mostra o efeito da variação de 1 p.p. dos principais parâmetros sobre o total de tributos que compõem a receita administrada pela RFB, tomando-se como base os parâmetros estimados pela Secretaria de Política Econômica (SPE/MF). A análise de sensibilidade mostra que a taxa de crescimento econômico e de inflação são os parâmetros que mais afetam a receita total administrada pela RFB. Observe-se que os tributos são afetados ao mesmo tempo por mais de um parâmetro e, portanto, o efeito da variação desses parâmetros na receita é resultado da combinação de dois fatores: preço e quantidade.
Tabela 4: Efeito na Receita Administrada pela RFB pela variação de 1 p.p. em cada parâmetro
PARÂMETRO |
RECEITA ADMINISTRADA PELA RFB |
|
EXCETO PREVIDENCIÁRIA |
PREVIDENCIÁRIA |
|
PIB |
0,62% |
0,15% |
Inflação (IER) |
0,59% |
0,15% |
Câmbio |
0,10% |
- |
Massa Salarial |
0,09% |
0,79% |
Juros (OVER) |
0,03% |
- |
Fonte: RFB/MF.
A maior elasticidade encontrada foi da massa salarial sobre a receita previdenciária. No entanto, o maior efeito sobre as receitas administradas, exceto previdenciária, é de uma variação na atividade econômica medida pela taxa de crescimento real do PIB, que afeta diversos tributos: Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) e Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR), particularmente o Imposto de Renda das Pessoas Jurídicas (IRPJ).
A inflação também tem impacto relevante na maioria dos itens de receitas. Para mensurar seu efeito, utiliza-se uma combinação de índices com uma ponderação que demonstra maior correlação com a arrecadação realizada nos últimos exercícios. O Índice de Estimativa da Receita (IER) é composto por uma média ponderada que atribui 55% à taxa média do IPCA e 45% à taxa média do IGP-DI.
A taxa de câmbio tem impacto menor, pois a sua variação influencia diretamente apenas o Imposto de Importação - II, o Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI), vinculado à Importação, e o IR incidente sobre as remessas ao exterior. Da mesma forma, a taxa de juros também tem impacto reduzido, pois afeta diretamente a arrecadação do IR sobre aplicações financeiras e os impostos arrecadados com atraso, nos quais incidem juros.
2.2 Sensibilidade da Despesa
Os riscos de previsão de despesa decorrem, em geral, de ações judiciais em andamento e/ou de eventuais variações em parâmetros de projeção e no quantitativo estimado.
Para as despesas de Pessoal e Encargos Sociais, não há risco de índice de preço, uma vez que o percentual de reajuste dos salários dos servidores já está definido. Tampouco há risco quantitativo, tendo em vista que o ingresso de novos servidores é controlado pelo Anexo V da Lei Orçamentária Anual.
Os benefícios previdenciários e assistenciais obrigatórios têm como principal parâmetro o Índice Nacional de Preços ao Consumidor-INPC, que reajusta os benefícios previdenciários, a tabela para cálculo do benefício seguro-desemprego e o salário mínimo, cuja atual estimativa...
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