Instrumentos de intervenção urbanística
| Autor | Paulo Afonso Cavichioli Carmona |
| Cargo | Juiz de Direito Titular da 3ª Vara Criminal de Ceilândia (TJDFT) |
Juiz de Direito Titular da 3ª Vara Criminal de Ceilândia (TJDFT), Professor de Direito Administrativo da Fundação Escola Superior do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios - FESMPDFT, mestre em Direito Urbanístico pela PUC-SP, autor do livro "O Consórcio Imobiliário como instrumento de intervenção urbanítica", pela Editora Fórum.
A Lei n. 10.257/01, autodenominada Estatuto da Cidade, tendo como base os estudos e discussões acerca do moderno direito urbanístico, ofereceu para as cidades um conjunto inovador de instrumentos de intervenção sobre seus territórios, além de uma nova concepção de planejamento e gestão urbanos.
As inovações contidas no Estatuto no tocante aos novos instrumentos de natureza urbanística partiram do pressuposto de que instrumentos tradicionais e de larga utilização - tais como desapropriação, servidão administrativa, limitação administrativa e tombamento - são amplamente insuficientes para resolução dos crescentes e complexos problemas urbanos.
Dentre as principais novidades, se bem que nem todas são originais, podemos mencionar, entre os institutos jurídicos e políticos, previstos no inciso V, do artigo 4º, os seguintes: concessão de uso especial para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de preempção; outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; transferência do direito de construir; operações urbanas consorciadas; e consórcio imobiliário, este previsto apenas no art. 46.
Pretendemos, no presente texto, realizar decomposição rápida do extenso rol previsto no art. 4º do Estatuto da Cidade.
O Estatuto da Cidade surgiu como um passo importante na solução dos problemas urbanos. Para tanto, disciplinou diversos instrumentos fundamentais para se conceber uma política urbana justa e eficiente. Ao lado disso, apresentou uma extensa relação de instrumentos - novos e antigos - constante do seu artigo 4º, verbis:
"Art. 4ºPara os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I - planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II - planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III - planejamento municipal, em especial:
-
plano diretor;
-
disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
-
zoneamento ambiental;
-
plano plurianual;
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diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
-
gestão orçamentária participativa;
-
planos, programas e projetos setoriais;
-
planos de desenvolvimento econômico e social;
IV - institutos tributários e financeiros:
-
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU;
-
contribuição de melhoria;
-
incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V - institutos jurídicos e políticos:
-
desapropriação;
-
servidão administrativa;
-
limitações administrativas;
-
tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
-
instituição de unidades de conservação;
-
instituição de zonas especiais de interesse social;
-
concessão de direito real de uso;
-
concessão de uso especial para fins de moradia;
-
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
-
usucapião especial de imóvel urbano;
-
direito de superfície;
-
direito de preempção;
-
outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
-
transferência do direito de construir;
-
operações urbanas consorciadas;
-
regularização fundiária;
-
assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
-
referendo popular e plebiscito;
VI - estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV)."
Como acuradamente salientou a ilustre urbanista, RAQUEL ROLNIK (in Estatuto da Cidade - Instrumentos para as cidades que sonham crescer com justiça e beleza; disponível em:
Antes, porém, de analisarmos - ao menos superficialmente - o enunciado referido, há necessidade de relevar que o aparato legal introduzido pela Lei n. 10.257/01 mostra-se necessário, mas não suficiente, porque o Poder Público deverá ter disposição de aplicá-lo concretamente tendo em vista a obtenção de uma cidade sustentável - primeira diretriz do artigo 2º do Estatuto.
É que o direito precisa ser efetivamente aplicado para existir realmente, conquanto ocorra que certos textos, mesmo inaplicados, conservem sua utilidade.
Optando por apresentar um extenso rol de instrumentos e esclarecendo que tal relação não é exaustiva, o legislador federal tornou claro o escopo de ampliar, ao máximo, as ferramentas colocadas à disposição do Poder Público local e, por conseguinte, acabou por dilatar a capacidade de gestão do solo urbano, inclusive inovando nas formas possíveis de parcerias entre Poder Público e a iniciativa privada.
Observe-se que, sendo o referido rol meramente exemplificativo, outros instrumentos poderão ser criados pelos Estados-membros, Municípios ou Distrito Federal, bem como assinala a legalidade daqueles criados e utilizados anteriormente à promulgação do Estatuto da Cidade, tais como as operações interligadas implantadas nos Municípios de São Paulo (desde a Lei n. 10.209/86) e Rio de Janeiro (Lei n. 2.128/94), os convênios urbanísticos de interesse social, previstos no Plano Diretor do Município de Belo Horizonte (Lei n. 7.165/96).
Passaremos à análise superficial dos instrumentos de...
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