Uso cerimonial do planejamento de resultados nos municípios de São Paulo
| Autor | Ricardo Rocha de Azevedo, André Carlos Busanelli de Aquino |
| Cargo | Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Controladoria e Contabilidade da FEA Ribeirão Preto (USP)/Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Controladoria e Contabilidade da FEA (USP) |
| Páginas | 17-35 |
17
Artigo
Original
Artigo
Original
Revista Contemporânea de Contabilidade, Florianópolis, v. 19, n. 50, p. 17-35, jan./mar., 2022.
Universidade Federal de Santa Catarina. ISSN 2175-8069. DO I: https://doi.org/10.5007/2175-8069.2022.e77866
Uso cerimonial do planejamento de resultados nos
municípios de São Paulo
Ceremonial use of the performance-based budgeting by São Paulo municipalities
Uso ceremonial de la planificación de resultados en los municipios de São Paulo
Ricardo Rocha de Azevedo*
Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em
Controladoria e Contabilidade da
FEA Ribeirão Preto (USP)
Professor Adjunto na Faculdade de Ciências
Contábeis (UFU), Uberlândia/MG, Brasil
ricardo.azevedo@ufu.br
https://orcid.org/0000-0001-6302-0760
André Carlos Busanelli de Aquino
Doutor pelo Programa de Pós-Graduação em Controladoria e
Contabilidade da FEA (USP)
Professor Titular na Escola de Artes, Ciências e Humanidades da
Universidade de São Paulo (USP), Ribeirão Preto/SP, Brasil
aaquino@usp.br
https://orcid.org/0000-0002-0329-410X
Endereço do contato principal para correspondência*
Av. João Naves de Ávila, 2121 – Bloco F - Sala 1F 249, Campus Santa Mônica, CEP 38.400-902 – Uberlândia / MG, Brasil
Resumo
A pesquisa analisou a qualidade das informações de desempenho do planejamento de municípios do
Estado de São Paulo, que é uma exigência legal no Brasil desde 2002. A análise comparou os indicadores
e metas dos Planos plurianuais de Prefeituras nos exercícios de 2011, 2015 e 2019. A pesquisa utilizou 4
medidas para analisar o conteúdo informacional do planejamento de resultados: (i) metas ou objetivos
previstos zerados, (ii) metas realizadas zeradas, (iii) metas inconsistentes, e (iv) metas com dotação
simbólica. Os resultados indicam uma alta proporção de informações sobre desempenho com conteúdo
informacional questionável, e que provavelmente não é utilizada para a gestão de políticas públicas. Nestes
casos, os programas, indicadores, ações e metas são criados e mantidos apenas para fins cerimoniais na
prestação de contas junto a Tribunais de Contas. Ao que tudo indica, a lógica do planejamento tradicional
com foco apenas no volume de recursos alocado por departamentos ainda prevalece em boa parte dos
municípios paulistas.
Palavras-chave: Orçamento público; Orçamento-programa; Planejamento de resultados; Accountability
Abstract
This study aimed to analyze the quality of performance information in the current performance-based budget
from municipalities in the Brazilian State of São Paulo. Performance-based budgeting has been a legal
requirement required by law in the country. The research compared the indicators and goals of multi-year
budgeting in 2011, 2015, and 2019. To analyze the informational content of the municipalities' performance-
based budgets, the study used four measures: (i) targets or goals set to zero, (ii) achieved outputs set to
zero, (iii) inconsistent metrics for targets or goals, and (iv) symbolic endowment targets or goals. The findings
suggest that a significant amount of inconsistency in performance data has probably not been used in the
evaluation of public policies. Programs, indicators, plans, and targets are only created and maintained
ceremonially to meet the requirements of the Courts of Accounts in these cases. This suggests that in the
state of São Paulo, the traditional fiscal budgetary logic based on departmental monetary resource allocation
prevails.
Keywords: Public budgeting; Program budgeting; Performance-based budgeting; Accountability
Resumen
La investigación analizó la calidad de la información sobre el desempeño de la planificación presupuestal de
los municipios del Estado de São Paulo, que es un requisito legal en Brasil desde 2002. El análisis ha
comparado los indicadores y metas de los Planes Plurianuales de los Municipios en los ejercicios 2011,
2015 y 2019. La investigación utilizó 4 medidas para analizar el contenido informativo de la planificación
Uso cerimonial do planejamento de resultados nos municípios d e São Paulo
18
Revista Contemporânea de Contabilidade, Florianópolis, v. 19, n. 50, p. 17-35, jan./mar., 2022.
Universidade Federal de Santa Catarina. ISSN 2175-8069. DO I: https://doi.org/10.5007/2175-8069.2022.e77866
presupuestal basada en desempeño: (i) metas u objetivos previstos sin valores, (ii) metas realizadas sin
valores, (iii) metas inconsistentes y (iv) metas con asignación simbólica. Los resultados indican una alta
proporción de información sobre el rendimiento presente en la planificación presupuestal que tiene un
contenido informativo cuestionable, y que, probablemente, no se utiliza para la gestión de políticas públicas.
En estos casos, los programas, indicadores, acciones y metas se crean y se mantienen sólo con fines
ceremoniales en la rendición de cuentas frente a los Tribunales de Cuentas. Tal parece que, la lógica de la
planificación presupuestal tradicional centrada a penas en el volumen de recursos asignados por
departamentos sigue prevaleciendo en la mayoría de los municipios de São Paulo.
Palabras-clave: Presupuesto público; Programa-presupuesto; Presupuesto basado en el desempeño;
Accountability
1 Introdução
O orçamento público têm sido alvo constante de reformas em diversos países, como a introdução
do orçamento por resultados (Performance-Based-Budgeting - PBB), uma das mais proeminentes reformas
na agenda de modernização e do receituário internacional de boas práticas em governos (Chan & Xiaoyue,
2002; Schick, 2007; Grossi, Reichard, & Ruggiero, 2016).
Recentemente, governos têm sido pressionados a avaliar seu desempenho (OECD, 2007). Porém,
apesar do orçamento por resultados ter iniciado na década de 1960 nos Estados Unidos (Moynihan &
Beazley, 2016), as pesquisas sobre a efetividade da adoção do PBB ainda parecem inconclusivas. A
introdução de informações de desempenho no orçamento não é livre de dificuldades, descontinuidades ou
falhas, como já observado nas experiências da Itália (Mauro et al., 2018), Reino Unido (Panchamia &
Thomas, 2014), Egito (Kholeif & Jack, 2019), Nigéria (Avwokeni, 2016), e Estados Unidos, que passaram
por diversas etapas no processo de adoção (Clark, Menifield & Stewart, 2018).
Em geral, as falhas na adoção são atribuídas à sobreposição com outras reformas em curso, à alta
exigência informacional, e insuficientes apoios político e gerencial (Schick, 2014). Também é destacado que
os reguladores e normatizadores falham em criar incentivos e capacidades que apoiem a adoção da gestão
por resultados em organizações do setor público (Moynihan & Beazley, 2016). Os casos que obtiveram
sucesso tiveram um período de adaptação, puderam aprender com suas próprias experiências,
readaptaram carreiras, adotaram novos sistemas de auditoria, e valorizaram a avaliação de desempenho de
políticas públicas e serviços, ao invés de manter o foco apenas em gastos públicos (Moynihan & Beazley,
2016). No caso do Brasil, a introdução de uma reforma gerencial no orçamento público no início dos anos
2000 (Blöndal et al., 2003; Barcelos & Calmon, 2014) traz dificuldades similares às mencionadas. Alguns
avanços no ciclo orçamentário de governos nos últimos anos podem ser mencionados, como maiores
transparência orçamentária e participação pública, assim como o fortalecimento dos mandatos legais para
fiscalização, refletidos em uma melhor posição no ranking internacional da transparência orçamentária (IBP,
2019). O Brasil é um exemplo de boas práticas de documentos orçamentários quando se analisa apenas a
dimensão normativa (ex. IBP, 2014, 2019), porém uma análise de como as coisas funcionam na prática
mostra um cenário distinto. Parte das inovações trazidas pela legislação de planejamento público não é
implementada de forma efetiva ou mesmo valorizada pelos governos locais. Ocorre um desacoplamento
entre a legislação que traz inovações e as práticas de orçamento vigentes, como mostra o Índice de
Efetividade da Gestão Municipal (IEGM, 2019) dos Tribunais de Contas.
A pesquisa tem como objetivo realizar uma análise da qualidade das informações dos elementos
centrais do PBB (programas, indicadores, metas e ações) em governos locais no Brasil. A partir dessa
análise, discute o potencial desacoplamento das práticas do PBB com as práticas do orçamento tradicional
já bem enraizadas nos governos em todo país. Já é reconhecida a relevância e o desafio de estabelecer
indicadores no modelo de PBB, os quais devem ter qualidade e constante validação (OECD, 2008, 2016).
Alguns desafios são as restrições de tempo e a capacidade de elaboração das equipes de orçamento
(Robinson, 2007). Critérios adotados nas preferências de escolha e impactos não desejados do uso dos
indicadores também são questionados. Por exemplo, alguns governos locais Holandeses escolhiam
indicadores e metas por facilidade de atingimento (Budding, Faber & Schoute, 2021), e o governo na Coréia
determinou cortes de 10% dos programas considerados ineficazes, baseado em indicadores cuja qualidade
foi questionada por não serem confiáveis para medir a política pública (OECD, 2008). A presente pesquisa
amplia a análise, e observa além dos indicadores, os programas, ações e metas presentes no PBB em
curso. A análise empírica foi feita para cerca de 640 municípios do Estado de São Paulo. A regulação
brasileira exige a adoção do modelo brasileiro de PBB para governos, incluindo Prefeituras Municipais,
desde 2002. Foram comparados indicadores e metas dos Planos plurianuais de Prefeituras Municipais
paulistas nos exercícios 2011, 2015 e 2019. Foram construídas quatro medidas para analisar o conteúdo
informacional do PBB dos municípios. O conteúdo informacional do PBB será maior, válido e utilizável
quanto menor a presença de: (i) metas ou objetivos previstos com valores zerados, (ii) metas realizadas
Para continuar a ler
PEÇA SUA AVALIAÇÃO