Conferência: 'processo administrativo tributário - garantias do contribuinte e prerrogativas do fisco. Avanços e retrocessos
| Autor | Eduardo Domingos Bottallo |
| Páginas | 11-18 |
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Prof. Eduardo Domingos Bottallo -Querida amiga Profa. Elizabeth Nazar Car-razza, Presidente deste Congresso; querido amigo Prof. Paulo de Barros Carvalho, Presidente Honorário do Instituto Geraldo Ataliba-IDEPE, em nome de quem cumprimento aos integrantes da Mesa e aos colegas Professores que participarão deste Congresso; Sras. e Srs. Congressistas.
"Processo Administrativo Tributário - Garantias do Contribuinte e Prerrogativas do Fisco - Avanços e Retrocessos" -este é o tema geral deste XXIII Congresso, nesta brilhante e vitoriosa história do Instituto Geraldo Ataliba.
No entanto, eu entendo que, a rigor, preservado o conteúdo daquilo que acabou de ser dito, o enunciado deveria ser outro: "Processo Tributário, um Grito de Socorro". Porque, na verdade - e pedindo perdão pela irreverência -, o processo administrativo tributário, da forma como se transformou nesses últimos anos, deveria, a exemplo do mico-leão-dourado, ser posto sob a proteção do IBAMA, porque se trata de uma entidade em extinção.
E é lamentável que esta afirmação seja feita neste Auditório e neste momento, sobretudo se nós considerarmos que neste último ano houve uma preocupação dos três níveis da Federação. Do nível federal, do nível estadual, pelo menos aqui no Estado de São Paulo, e, mais recentemente, até na nossa cidade de São Paulo houve uma preocupação de reformular o processo administrativo tributário. E, quando se esperava que desta reformulação pudessem resultar exatamente conseqüências que prestam homenagens a este binômio que acabei de enunciar - "garantias do contribuinte e prerrogativas do Fisco" -, o fato é que se constata exatamente o contrário. As garantias do contribuinte no âmbito do processo administrativo tributário foram dramaticamente reduzidas e as prerrogativas do Fisco dramaticamente infladas.
Esse tema do processo administrativo tributário padece de uma doença que não é recente e que, ao que tudo indica, demorará muito tempo para ser afastada. E essa doença poderia ser traduzida na circunstância de que o legislador ordinário, quando pensa ou quando age na direção da disciplina estrutural do processo administrativo tributário, literalmente desconhece a Constituição do nosso País. Porque, na verdade, ele se sente, de certa forma, liberado, ele se sente verdadeiramente "endeusado" para dispor sobre o processo administrativo tributário, dentro de uma visão superada, dentro de uma visão antiga, que nada mais é que uma interpretação distorcida do princípio constitucional que garante a universalidade da jurisdição.
Em essência, o raciocínio do legislador ordinário quando pensa no processo administrativo tributário é mais ou menos o seguinte: a Constituição garante às pessoas o direito de submeter ao Judiciário lesões ou ameaças aos seus direitos; portanto, a Constituição já dá às pessoas a arena adequada para que elas possam dizer aquilo que entendem ser os seus direitos.
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Então, o processo administrativo - e, vejam, não estou me referindo, neste momento, especificamente ao processo administrativo tributário, mas ao processo administrativo em geral - não é mais que um favor, não é mais que uma benesse, uma gentileza, um carinho, que o Estado faz à sociedade. Especificamente em matéria tributária, o processo administrativo é uma concessão. Se o contribuinte não está satisfeito com aquilo que lhe está sendo exigido, que vá buscar sua satisfação no Judiciário. Mas eu, Estado, generoso, bonzinho, lhe dou uma via alternativa: a via do processo administrativo. E se a via do processo administrativo, que eu generosamente abro aos contribuintes, é um favor, é um carinho, então, posso estabelecer o tamanho desse favor e desse carinho. Posso estabelecer as regras, ao meu talante, que devem ser aplicadas a esse contencioso. E, se o contribuinte não estiver satisfeito, que simplesmente procure outro caminho.
É esse o raciocínio que transcende na leitura dessas normas legislativas que trataram recentemente do processo administrativo nesses três níveis, e que talvez tivessem alguma valia há 50 anos atrás, mas não hoje, não sobretudo depois da Constituição de 1988, uma vez que esse diploma constitucionalizou o processo administrativo. Não só constitucionalizou, mas tornou obrigatória sua criação. E justamente é essa a mensagem que eu me proponho a transmitir aos colegas congressistas na abertura deste nosso conclave.
Falar sobre o processo administrativo não como ele é, mas como deveria ser. Porque, falando como ele deveria ser, minha intenção é oferecer, se não à aceitação, pelo menos à reflexão dos presentes, um parâmetro de comparação para que possam, a partir desse parâmetro, analisar as circunstâncias legislativas que hoje disciplinam este instituto.
Como eu dizia, a Constituição de 1988 trouxe para seu interior o processo administrativo. Na verdade, ela fez mais que isso: ela tratou abrangentemente - e eu diria, até, inteiramente - desse tema, deixando muito pouco espaço a ser ocupado pelo legislador ordinário. Se, evidentemente, dentro das limitações do tempo que a minha manifestação impõe, eu me proponho a demonstrar essa tese a partir da análise de quatro princípios constitucionais, então, eu convido os presentes a imaginarem o processo administrativo tributário como se fosse um banco, um banco apoiado em quatro pernas, sem as quais esse banco não conseguiria manter seu equilíbrio. E essas "pernas" são exatamente os fundamentos do processo administrativo tributário, tal como postos literal e expressamente pela Constituição brasileira: o direito de petição, o controle da juridicidade do ato administrativo do lançamento, o devido processo legal instrumental, com seus desdobramentos do contraditório e da ampla defesa com os meios e recursos das leis, e a proporcionalidade. Na verdade, esses são os quatro e inafastáveis fundamentos constitucionais do processo administrativo tributário, que têm sido literalmente ignorados pela legislação ordinária brasileira, em todos os níveis.
Vejamos o primeiro deles, o direito de petição. Como todos nós...
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