A (inexistente) imunidade parlamentar de congressistas (apenas) eleitos
| Autor | Renan Medeiros de Oliveira |
| Páginas | 190-196 |
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A (INEXISTENTE) IMUNIDADE
PARLAMENTAR DE CONGRESSISTAS
(APENAS) ELEITOS
Renan Medeiros de Oliveira
08 | 01 | 2019
Imunidade parlamentar tem características especícas que ditam
sua abrangência, e a jurisprudência do STF tem sido restritiva.
Após as eleições de 2018, candidatos eleitos começam a falar e agir
como se já estivessem na condição de congressistas, com poderes e
prerrogativas do cargo. Nesse sentido, por exemplo, um deputado
federal eleito pelo Partido Social Liberal (PSL), publicou um vídeo
183
em resposta à suposta retaliação que a diretora do Colégio Estadual
Dom Pedro II, na cidade de Petrópolis, teria feito a funcionários que
guiaram o deputado eleito em visita à escola. O deputado eleito ame-
açou a diretora dizendo que faria uma auditoria de toda a sua gestão,
buscando combater “a ideologia socialista-comunista”. Armou,
ainda, que faria uma visita a ela, já que, por ser deputado federal,
poderia “[…] entrar em qualquer estabelecimento sem permissão”.
A declaração mostra desconhecimento das atribuições de um depu-
tado federal e do funcionamento da coordenação da educação pública
estadual no Brasil, já que escolas estaduais são de competência do
governo estadual e auditar gestões dessas escolas cabe ao Tribunal de
Contas e à Secretaria de Educação estaduais. Apesar de scalizar ser
uma das funções típicas do Poder Legislativo e solicitar informações de
caráter público seja um direito de todos os cidadãos, há procedimentos
especícos de acordo com os quais essas atitudes podem se concretizar.
183 BRUNO, Cássio. Deputado do PSL que destruiu placa de Marielle
ameaça diretora de escola. O Dia, 25 nov. 2018. Disponível em:
tps://odia.ig.com.br/colunas/informe-do-dia/2018/11/5596396-depu-
tado-do-psl-que-destruiu-placa-de-marielle-ameaca-diretora-de-escola.
html>. Acesso em: 11 fev. 2019.
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O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
Como, à época, o deputado apenas havia sido eleito, ou seja, não
foi diplomado e nem tomou posse, ainda não podia ser considerado
juridicamente deputado federal e não tinha as prerrogativas parla-
mentares, como a imunidade material, que protege opiniões, palavras
e votos de deputados e senadores.184
Nesse ponto, e tendo por foco a imunidade parlamentar, cabe
analisarmos duas situações distintas:
1. a dos candidatos que não desempenhavam mandato quan-
do eleitos;
2. a dos candidatos que se reelegeram para o mesmo cargo ou que
já desempenhavam algum cargo com imunidade parlamentar
e foram eleitos para outro também com imunidade.
A imunidade parlamentar é concedida em função do mandato, e
não à pessoa que o ocupa. Assegura-se essa proteção aos parlamentares
para que possam realizar suas atribuições livremente e para que o
Parlamento não se submeta aos demais poderes.
Na Constituição Federal Brasileira de 1988, há a proteção de “opi
-
niões, palavras e votos” (art. 53) emitidas no exercício do mandato ou
em função dele. Trata-se da imunidade material. A imunidade está
relacionada à esfera civil, penal e – na visão da maioria dos juristas
– administrativa. É necessário que o nexo de causalidade entre as
opiniões, palavras ou votos exarados pelo parlamentar e o exercício
do mandato esteja claro. Isso porque a imunidade não é pessoal, mas
se dá em função do cargo, e apenas protege o parlamentar no caso
de opiniões proferidas na função ou em razão desta. Ou seja, não se
trata de inviolabilidade ilimitada.185
184 Considerando a atuação do deputado eleito inadequada, o Presidente da
Associação Petropolitana dos Estudantes, junto do Grêmio Estudantil do
Colégio Estadual Dom Pedro II – CENIP, protocolou uma denúncia,
solicitando apuração da conduta e tomada das devidas providências,
no Ministério Público Federal, no Ministério Público Estadual, na
Comissão de Educação da Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro
e na Comissão de Educação da Câmara Municipal de Vereadores de
Petrópolis.
185 DALLARI, Dalmo de Abreu. A limitada imunidade parlamentar. JOTA,
31 ago. 2018. Disponível em:
colunas/diretos-humanos-e-constituicao/a-limitada-imunidade-parla-
mentar-31082018>. Acesso em: 11 fev. 2019.
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O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
A imunidade formal, por sua vez, abrange o foro por prerrogativa
de função, pela qual deputados e senadores são submetidos a jul-
gamento apenas perante o STF; a proibição de prisão, exceto em
caso de agrante de crime inaançável; e a não obrigação de teste-
munhar acerca de informações recebidas ou prestadas em razão do
exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes conaram ou
receberam essas informações. No caso da imunidade processual, a
Constituição é clara ao dizer que ela passa a vigorar apenas após a
expedição do diploma.
Quanto ao início de vigência da imunidade parlamentar material,
a Constituição é silente. Acreditamos, porém, que da mesma forma
como ocorre com a imunidade formal, a material também se inicia
com a diplomação, numa interpretação analógica entre os institutos
e a partir de uma análise teleológica.
A diplomação ocorre em momento posterior à nalização do pleito,
depois que os votos foram apurados e que os prazos de questionamen-
to e de processamento do resultado das eleições foram esgotados.
Consiste no momento solene em que a Justiça Eleitoral declara
formalmente, através da entrega do título, que o parlamentar foi
eleito e está apto a tomar posse. Esta, por sua vez, marca o início do
exercício das funções ligadas ao mandato. Em 2018, o prazo nal
para a diplomação foi dia 19 de dezembro, conforme calendário
eleitoral do TSE.186
O fato de se tratar de prerrogativa ligada à função cou claro quando
da resolução da controvérsia sobre se a imunidade incidiria apenas
quando o parlamentar estivesse no recinto do Congresso ou também
fora e se se aplicava a qualquer manifestação. O entendimento ado-
tado pelo Supremo Tribunal Federal preceitua que as manifestações
186 O calendário eleitoral do TSE: Cf.:TRIBUNAL SUPERIOR
ELEITORAL. Calendário eleitoral - Eleições. Disponível em:
www.tse.jus.br/eleicoes/calendario-eleitoral/calendario-eleitoral>. Acesso
em: 11 fev. 2019.
193
O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
protegidas são aquelas que se dão no exercício
187
do mandato
188
ou
emrazão dele, 189 190 de modo que, mesmo fora do Congresso, o par-
lamentar estaria protegido, desde que se apresentasse como tal e que
sua fala estivesse ligada à sua função. Como mencionado, o que é
preciso estar claro é a vinculação entre a declaração e o desempenho
do mandato, com base no alcance das atribuições dos deputados191
e senadores.192
Assim, só se aplica a imunidade parlamentar a fatos praticados no
exercício do mandato. Nas palavras do Min. Celso de Mello,
193
“[…] o
187 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 473092. Decisão Monocrática.
Relator Min. Celso de Mello. Julg. 07 mar. 2005. DJ 28 mar. 2005.
Disponível em: -
denciaDetalhe.asp?s1=000018900&base=baseMonocraticas>. Acesso
em: 11 fev. 2019.
188 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq 2134. Tribunal Pleno. Rel.
Min. Joaquim Barbosa. Julg. 23 mar. 2006. DJ 02 fev. 2007. Disponível
em: -
docID=402356>. Acesso em: 11 fev. 2019.
189 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq 1958. Tribunal Pleno. Relator
Min. Carlos Velloso. Relator para Acórdão Min. Carlos Britto. Julg.
29 out. 2003. DJ 18 fev. 2005 Disponível em:
-
paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=80671>. Acesso em:
11 fev. 2019.
190 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. HC 115.397. Primeira Turma. Rel.
Min. Marco Aurélio. Julg. 16 maio 2017. DJe 03 ago. 2017. Disponível
em:
docID=13287503>. Acesso em: 11 fev. 2019.
191 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq. 3677. Tribunal Pleno.
Relatora Min. Cármen Lúcia. Relator p/ Acórdão Min. Teori Zavascki.
Julg. 27 mar. 2014. DJe 30 out. 2014. Disponível em: .stf.
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=7065139>.
Acesso em: 11 fev. 2019.
192 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AO 2002. Segunda Turma. Relator
Min. Gilmar Mendes. Julg. 02 fev. 2016. DJe 26 fev. 2016. Disponível
em:
docID=10349824>. Acesso em: 11 fev. 2019.
193 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq-QO 1024. Tribunal Pleno.
Relator Min. Celso de Mello. Julg. 21 nov. 2002. DJ 04 mar. 2005.
Disponível em: -
docTP=AC&docID=80786>. Acesso em: 11 fev. 2019.
194
O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
exercício do mandato atua como verdadeiro suposto constitucional”,
194
sem o qual não se pode invocar essa prerrogativa.195
O segundo caso apontado no início deste artigo é o de candidatos
reeleitos para o mesmo cargo ou que, já desempenhando algum cargo
com imunidade parlamentar, foram eleitos para um novo e distinto
cargo com imunidade. Aqui também há dúvidas, mas podem ser
resolvidas a partir dos mesmos critérios acima. Assim, declarações de
congressista que se candidate a cargo eletivo não estarão abrigadas
pela imunidade parlamentar, uma vez que o candidato não está no
desempenho de suas atribuições enquanto congressista.
Nesse sentido, o STF já declarou que a imunidade material
[…] não se estende ao congressista, quando, na condição de candi-
dato a qualquer cargo eletivo, vem a ofender, moralmente, a honra
de terceira pessoa, inclusive a de outros candidatos, em pronuncia-
mento motivado por nalidade exclusivamente eleitoral, que não
guarda qualquer conexão com o exercício das funções congressuais.
196
Isso ainda estaria ligado a uma exigência do princípio republicano,
que veda que determinados candidatos, por serem parlamentares,
tenham privilégios em face de candidatos não congressistas, o que
violaria a igualdade no contexto do processo eleitoral.
Esses são temas que o Supremo tem revisitado em alguns aspectos,
adotando uma jurisprudência restritiva em relação à abrangência
da imunidade parlamentar. Quanto à imunidade material, o rece-
194 Na ocasião, o Min. Celso de Mello também pontuou que “[o]s fatos
imputados ao ora denunciado – suposta prática de crimes contra a honra
(s. 02/04) – ocorreram quando ele ainda não ostentava a condição de
membro do Congresso Nacional, não lhe assistindo, portanto, quanto
a tais eventos delituosos, a prerrogativa da imunidade parlamentar em
sentido material”.
195 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq 617. Decisão Monocrática.
Relator Min. Celso de Mello. Julg. 24 jun. 2002. DJ 28 jun. 2002.
Disponível em: -
denciaDetalhe.asp?s1=000038151&base=baseMonocraticas>. Acesso
em: 11 fev. 2019.
196 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq-QO 1400. Tribunal Pleno.
Relator Min. Celso de Mello. Julg. 04 dez. 2002. DJ 10 out. 2003.
Disponível em: -
docTP=AC&docID=80803>. Acesso em: 11 fev. 2019. (grifo nosso)
195
O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
bimento da denúncia197 contra Bolsonaro por sua fala direcionada à
deputada Maria do Rosário de que ela “não merece ser estuprada”
é um exemplo disso, mostrando que tal imunidade não é ilimitada.
Quanto à imunidade processual, historicamente, o Tribunal en-
tendia que ela levava ao deslocamento de competência da primeira
instância para o Supremo. Em caso decidido em 2004, o STF julgou
crime cometido por um deputado federal em época em que ele era
prefeito. Apesar do crime ter sido declarado prescrito, o ministro
relator Celso de Mello observou
198
no relatório que a competência
para processar e julgar a causa deslocou-se para o STF em virtude
da “superveniente investidura do denunciado no cargo de Deputado
Federal”, entendimento que também foi adotado em outros
199
casos.
200
Em sentido similar, a denúncia contra deputado estadual que foi
eleito deputado federal foi remetida para o STF.201
197 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq. 3932. Rel. Min. Luiz Fux.
Primeira Turma. Julg. 21 jun. 2016. DJe 09 set. 2016. Disponível em:
cID=11627210>. Acesso em: 11 fev. 2019.
198 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Penal nº 355. Tribunal
Pleno. Relator Min. Celso de Mello. Julg. 19 fev. 2004. DJe 09 ago.
2007. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Ação Penal, 355-0 Rio
de Janeiro, 19/02/2014. Disponível em:
dorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=477016>. Acesso em: 11
fev. 2019.
199 Por exemplo, BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Inq. 2767. Tribunal
Pleno. Rel. Min. Joaquim Barbosa. Julg. 18 jun. 2009. DJe 04 set. 2009.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Inquérito 2.767-7 São Paulo,
18/06/2009. Disponível em: -
ginador.jsp?docTP=AC&docID=602248>. Acesso em: 11 fev. 2019.
200 Nesse sentido, outro exemplo seria a decisão dada na AP 563/SP BRASIL.
Supremo Tribunal Federal. AP 563. Segunda Turma. Rel. Min. Teori
Zavascki. Julg. 21 out. 2014. DJe 28 nov. 2014. SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. Ação Penal 563 São Paulo 21/10/2014. Disponível em:
-
cID=630120>. Acesso em: 11 fev. 2019).
201 BRASIl. Supremo Tribunal Federal. Inq 1145. Tribunal Pleno. Relator
Min. Maurício Corrêa. Relator para Acórdão Min. Gilmar Mendes. Julg.
19 dez. 2006. DJe 04 abr. 2008. SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
Inquérito 1.145-2 Paraíba 19/12/2006. Disponível em: ir.
196
O SUPREMO E O PROCESSO ELEITORAL
Recentemente, contudo, o Supremo decidiu que a imunidade pro-
cessual se aplica apenas em relação aos crimes cometidos durante o
exercício do cargo, de modo que os crimes cometidos anteriormente
à diplomação permanecem nas instâncias inferiores. Negando aplica-
ção de imunidade a candidato a prefeito, o Tribunal xou a seguinte
tese,202 sugerida pelo relator ministro Roberto Barroso:
(i) O foro por prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes
cometidos durante o exercício do cargo e relacionados às funções
desempenhadas; e (ii) Após o nal da instrução processual, com a
publicação do despacho de intimação para apresentação de alega-
ções nais, a competência para processar e julgar ações penais não
será mais afetada em razão de o agente público vir a ocupar outro
cargo ou deixar o cargo que ocupava, qualquer que seja o motivo.
Nesse cenário, congressista eleito, mas ainda não diplomado e
sequer empossado, não está protegido por qualquer imunidade. Ser
eleito é necessário, mas insuciente sem os procedimentos jurídicos
que conferem o título de parlamentar, e que só virão no tempo certo.
Antes disso, trata-se de uma tentativa de “dar carteirada” sem sequer
ter a carteira.
stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=518197>
Acesso em: 11 fev. 2019.
202 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AP 937. Rel. Min. Roberto Barroso.
Julg. 3 maio 2018. DJe 11 dez. 2018. Disponível em:
jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=748842078>.
Acesso em: 11 fev. 2019.
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