Perspectivas Regulatórias Sistêmicas sobre o uso Agrícola de Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) no Brasil

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Citações 8

Citado por

Autor	Adamir de Amorim Fiel
Cargo	Procurador do Distrito Federal, Advogado, MBA em Agronegócios pela ESALQ/USP
Páginas	1-17

Perspectivas Regulatórias Sistêmicas sobre o uso Agrícola de OGMs no Brasil (p. 1-18) 1

FIEL, Adamir de Amorim.

Perspectivas Regu latórias Sistêmicas sob re o uso Agrícola de Organismos Gene ticamente

Modificados - OGMs no Bras il

Revista de Direito Setorial e Regulatório

, Brasília, v. 4, n. 2, p. 1-18,

outubro 2018.

Perspectivas Regulatórias Sistêmicas sobre o uso Agrícola de

Organismos Geneticamente Modificados (OGMs) no Brasil

Systemic Regulatory Perspectives on the Agricultural Use of Genetically

Modified Organisms (GMO) in Brazil

Submetid o(

submitted

): 09/12/20 17

Adamir de Amorim Fiel*

Parecer(

revised

): 08/01/ 2018

Aceito(

accepted

): 01/02/2 018

Resumo

Propósito –

O ambiente regulatór io do uso de OGMs no Brasil está inser ido numa miríade

de co mpetências admini strativas, submet endo-se a regras jurídicas cujo conteúd o é

informado e dominado po r linguagem técnic a especializada. Em razão disso, faz-se

necessária uma aborda gem jurídica que, para além de valer-se de um direito merame nte

formal (muitas vezes ape nas instrumental izado por outro sistema) e pa ra além de

simplesmente mater ial (final isticamente pensado a partir de re ferenciais pol íticos),

perceba-se reflexiv amente, de modo a preservar sua autorreferibilida de, a ar ticular os

demais sistemas en volvidos e garantir uma maior integração social n o que toca à

participação dem ocrática e às expectativas quanto à regulaç ão em casos como esses.

Propõe-se abordar pers pectivas regulatóri as sistêmicas para os processos regulatórios do

uso de organis mo geneticamente modific ados no Brasil.

Metodologia/abor dagem/design –

Utilizou-se do conceit o de Est ado R egulador e de

direito regulatório sob a ótica das ideias desenvolvidas, respectivamente, em perspecti va

sistêmica, por Jürgen Habermas e por Gunther Teubner.

Resultados –

A regulação do uso de OGMs no Brasil demanda uma maior integração

social, o que pod e ser alcançado por meio da uti lização do direito reflexivo n o contexto de

um Estado Re gulador.

Originalidade/rel evância do texto –

O artigo preenche lacuna no estudo do direit o

regulatório ao apr esentar reflexão jurídica sobr e o processo de aprovação do u so de

organismos geneticament e modifi cados (OG M) no Brasil, apresentado proposta teórica

centrada no di reito enquanto sistema ref lexivo de um Estado Reg ulador.

Palavras-chav e: regulação, sistema, Estado Regulador, direito r eflexivo, OGM.

Abstract

Purpose –

The regulatory environment for the use of GMOs in Brazil is embedded in a

myriad of admini strative competences, sub mitting to legal rules whose conte nt is informed

and domin ated by specialized technical language. For this reason, i t is necessary to have

a legal ap proach that, in addition to havi ng a purely formal right (ofte n only used by

another s ystem) and bey ond mere materi al (finalistically thought from po litical

references), realizes in order to arti culate the other systems involv ed and ensure greater

Procurador do Distr ito Federal, Advogado, MB A em Agronegócios pela ESALQ/ USP. E-

mail: adamirfiel@gmail.com.

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FIEL, Adamir de Amorim.

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social inte gration with regar d to democratic participation and expectations of regu lation

in cases such as these. This article addresses systemic regulatory perspectives for the

regulatory pro cesses of the use of genet ically modified organism s in Brazil.

Methodology/a pproach/design –

The concept of Regulatory State and r egulatory law was

used from the perspective of Jür gen Habermas and Gunther Te ubner's ideas developed

respectively in a systemic perspective.

Findings –

The regulation o f the use of GMOs in Brazil dem ands a greater social

integration, whic h can be achieved using reflexive law in the context of a Regulat ory State.

Originality/valu e –

The article fills a gap in the study of the r egulatory right when

presenting legal reflection on the approval process of the use of ge netically modified

organisms (GM Os) in Brazil, presented theoretical propo sal focusing on law as a reflexive

system of a R egulatory State.

Keywords: r egulation, system, Regulat ory State, reflexive law, GMO.

Introdução

O uso agrícola de organismos geneticamente modificados – OGM,

também conhecidos como transgênicos, tem suscitado muitas controvérsias pelo

mundo. Mesmo no domínio dito técnico-científico parece haver um impasse.

Pesquisas científicas têm respaldado ambos os lados do debate: tanto a

proibição ou ao menos severa restrição ao uso de OGM (supostamente danoso à

saúde humana e ao meio-ambiente) quanto a permissão (ou até mesmo

imprescindibilidade de seu cultivo para efeito de garantir a segurança alimentar

da população mundial). Se, de um lado, tem-se carta aberta assinada por 815

cientistas de 82 países recomendando a suspensão do uso de transgênicos em todo

o mundo em razão dos perigos que gerariam para a biodiversidade, segurança

alimentar e saúde humana e animal

, por outro lado, também tem-se estudo

publicado pela Academia Nacional de Ciências, Engenharia e Medicina dos

Estados Unidos, que contou com a participação de 50 pesquisadores, revisou mais

de 900 estudos sobre alimentos transgênicos e concluiu pela segurança dos

transgênicos para humanos, animais e meio-ambiente

No Brasil não tem sido diferente. Encontra m-se desde posição contrária

manifestada com veemência pelo Greenpeace

e p ela Associação Brasileira de

Saúde Coletiva (que destaca os prejuízos decorrentes do uso de agrotóxicos - ou

Carta aberta de cientistas pedindo a suspensão do uso de t ransgênicos. Disponível em:

. Acesso em: 09. Dez. 2017.

National Academi es of Sciences, Engineering, and Medicin e. Genetically Enginee red

Crops: Experienc es and Prospects. Washington, DC: The Natio nal Academies Press, 2016.

Disponível e m:. Acesso e m: 09. Dez. 2017.

Disponível em:

alimentacaoB >. Acesso em: 09. dez. 20 17.

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defensivos agrícolas - normalmente associado ao cultivo de OGM)

até posição

favorável e entusiasta à biotecnologia manifestada pela Embrapa

, detentora

inclusive de algumas patentes transgênicas.

Desde a entrada em vigor da Lei de Biossegurança, muito se tem discutido

a respeito, inclusive quanto às idas e vindas na aplicação da legislação pertinente,

sobretudo no que toca às normas regulatórias do procedimento para aprovação de

cultivo e comercialização de OGM no Brasil.

O tema, em li nhas gerais, coloca luzes sobre questões humanas

fundamentais, tais co mo, segurança alimentar, saúde humana, preservação do

meio-ambiente. Sem falar em questões eco nômicas não menos importantes:

proteção da ordem econômica constitucional, espec ialmente em relação à

formação de oligopólios e oligopsônios, assim como preservação da livre

iniciativa no que toca particularmente à garantia de mercados agrícolas para

pequenos produtores rurais. Não obstante a relevância do tema, a produção

jurídica a respeito da regulação sobre OGM ainda é bastante escassa.

Nesse contexto, utilizou -se como problema de pesquisa a seguinte

indagação: apó s a edição da Lei nº 11.105/2005 (Lei de Biossegurança), quais

seriam as aberturas semânticas, funcionalmente orientadas à integração social,

disponíveis no sistema jurídico regulatório do uso agrícola de organismos

geneticamente modificados – OGM no Brasil?

Na trilha para encontrar resp ostas, procedeu-se ao levanta mento de dados

empíricos do ambiente regulado, assim como procedeu-se à identificação das

estruturas administrativo-burocráticas responsáveis pelos procedimentos

regulatórios adotados em casos que tais.

A hipótese defe ndida no presente trabalho é a de que a regulação do uso

agrícola de OGM no Brasil deve incorporar valores que vão além dos puramente

econômicos. Deve prestigiar valores incorporados à Constituição Federal de 1988,

conectando-se ao pacto democrático, superando a simples legitimidade

procedimental e favorecendo não somente o exercício da cidadania, mas também

e principal mente a fruição e mpírica d e direitos f undamentais. Nesse sentido, a

regulação sob um prisma mais substantivo afigura-se como importante alternativa

à (re)significação de sistemas normativos autopoiéticos. Para tanto, utilizer-se-á

dos referenciais teóricos trazidos por Jürgen Habermas e por Gunther Teubner

para o conceito de Estado Regulador e direito reflexivo, respectivamente.

Dados da ABRASEM (Asso ciação Bra sileira de Sement es e Mudas). Disponí vel

em: . Acess o em: 09. Dez. 2017.

Disponível em: . Acesso em:

09. Dez. 2017.

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O s istema jurídico brasileiro referente ao uso agrícola de OGM: uma

miríade de competências administrativas

No cenário internacional, existem basicamente duas vertentes relativas à

regulação de OGMs: (i) a americana e (ii) a europeia. A (i) americana possui uma

das legislações mais complexa do mundo, pois envolve a participação de várias

agências e órgãos estatais nos procedimentos atinentes aos transgênicos. Porém,

as tarefas administrativas divididas entre as agências e órgãos são apenas duas:

deliberação e fiscalização. Afora isso, a política americana para transgênicos

mantém-se predominantemente liberal e verificação é sempre a posteriori,

responsabilizando a empresa desenvolvedora da biotecnologia por eventuais

danos causados a terceiros. Além disso, utiliza o princípio da equivalência

substancial nos processos sobre OGMs: baseia-se na comparação entre alimentos

convencionais e alimentos geneticamente modificados . É justamente a utilização

desse princípio que faz com que não seja m exigidas a segregação e a rotulagem

de alimentos transgênicos nos E stados Unidos. Por outro lado, a (ii) europeia

fundamenta-se no princípio da precaução, reclamando Estudo Prévio de Impacto

Ambiental (EIA) p ara aprovação do cultivo de OGMs. A União Europeia

reconhece não apenas a necessidade de proteger o meio ambiente, bem como o

acesso à informação e à participação dos interessados no processo de tomada

decisão. O processo de autorização de um novo OGM na Europa precisa passar

por três fases: submissão do projeto, análise da segurança e decisão final para fins

de registro. Projeto submetido para apreciação já deve conter a identificação do

organismo genet icamente modificado, com seus componentes e características,

estudos de impacto ambiental, avaliação da equivalência com produto

convencional, sugestões para rotulagem e proposta de monitoramento para

período de pós-liberação comercial (MARICONI, 2014, p. 118-119).

O ordenamento jurídico brasileiro adotou o princípio da precaução. Já em

nível constitucional a preocupação do Constituinte Originário com o meio

ambiente ocupou capítulo próprio. O tratamento normativo-constitucional do uso

e da comercialização de OGMs no Brasil veio expresso nos seguintes dispositivos:

TÍTULO VIII

Da Ordem Social

CAPÍTULO VI

DO MEIO AMBIE NTE

Art. 225. Todos têm direito ao me io ambiente ecologicame nte

equilibrado, bem de uso c omum do povo e essencial à sadia qualidade

de vida, i mpondo-se ao Poder Público e à colet ividade o dever de

efende-lo e preserv á-lo para as presentes e futuras geraçõe s.

§ 1º Para assegurar a efe tividade desse direito, i ncumbe ao Poder

Público: (...)

II – preservar a di versidade e a integridade do pa trimônio genético do

País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de

material genético; (...)

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IV – exigir, n a forma da lei, para instalação de obra ou atividade

potencialmente causadora de significat iva degradação do meio

ambiente, estudo prévio de impacto ambi ental, a que se dará

publicidade;

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas,

métodos e substâncias que comportem risco para a vi da, a qualidade

de vida e o meio ambi ente;

Em nível infraconstitucional, a primeira iniciativa legislativa a respeito dos

OGMs surgiu com a Lei nº 8.974/1995 (antiga Lei de Biossegurança). Em seu

artigo 1º, a lei enunciava estabelecer normas de segurança e mecanismos de

fiscalização no uso das técnicas de engen haria genética para construção,

cultivo, manipulação, transporte, comercialização, consumo, liberação e

descarte de organismo geneticamente modificado (OGM), visando a proteger a

vida e a saúde do homem, dos animais e das plantas, bem como o meio

ambiente. A referida lei, mediante alterações incluídas pela Medida provisória

nº 2.191, de 23 de agosto de 2001, também previra a criação da Comissão

Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), instância colegiada

multidisciplinar vinculada ao Ministéri o da Ciência e Tecnologia, atribuindo-

lhe a finalidade de prestar apoio técnico consultivo e de assessoramento ao

Governo Federal na formulação, atualização e implementação da Política

Nacional de Biossegurança relativa a OGM, bem como no estabelecimento de

normas técnicas de segurança e pareceres técnicos conclusivos referentes à

proteção da saúde humana, dos organismos vivos e do meio ambiente. Em nível

infralegal, a CTNBio fora instituída pelo Decreto nº 1.752/1995.

Apesar de a CTNBio representar instância técnica máxima no contexto

dos OGMs, suas delibera ções pressupõem ou precisam interagir com

manifestações de agências reguladoras, como é o caso, por exemplo, da Agência

Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA) e/ou de Ministérios, tais como o

Ministério da Saúde (MS), Ministério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento (MAPA), Ministério do Meio Ambiente (MMA), os q uais

emitem certificados, autori zações e/ou encaminha m informações para a

CTNBio.

Em 1997, a Lei nº 9.456 (Lei de Proteção aos Cultivares) passa a permitir

que o responsável pelo desenvolvimento de um novo cultivar obtido por meio

de modificação genética registre a variedade e obt enha a respectiva

propriedade intelectual, podendo cobrar

royalties

dos que a cultivarem. Essa

lei complementou a Lei nº 9.279/1996 (Lei de Propriedade Industrial), que não

permitia o registro e a cobrança sobre a aplicação de tecnologia sobre seres

vivos.

Em 2002, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) editou a

Resolução nº 305, que dispõe sobre o Licenciamento Ambiental para pesquisa

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e comercialização de OGMs, asseverando a necessidade do EIA/RIMA para as

atividades relacionadas com OGMs e seus derivados. Essa resolução alinha-se

às diretrizes da Política Nacional de Meio Ambi ente, trazidas pela Lei nº

6.938/81, dentre as quais destaca-se a necessidade de licenciamento ambiental

para atividades potencial ou efetivamente poluidoras do meio ambiente.

Em 24 de março de 2005, a Lei nº 11.105 (Lei da Biossegurança) vem

regulamentar os incisos II, IV e V do §1º do artigo 225 da Constituição Federal

de 1988; dispor sob re a Política Nacional de Biossegurança, criando o Conselho

Nacional de Biossegurança – CNBS; reestruturar a Comissão T écnica Nacional

de Biossegurança – CTNBio; e, principalmente, estabelecer novas normas de

segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos

geneticamente modificados – OGM e seus derivados. A lei, ainda, atribui novas

competências ao Ministério da Saúde, ao Minist ério da Agricultura, Pecuária e

Abastecimento e ao Ministério do Meio Ambiente, sem falar na Secretaria

Especial de Aquicultura e Pesca da Presidência da República.

O Conselho Nacional de Biossegurança, uma novidade trazida pela Lei nº

11.105/2005, é composto pelos seguintes membros, o que revela a complexidade

interativa que a matéria suscita já no âmbito administrativo: (i) Ministro de Estado

Chefe da Casa Civil da Presidência da República, que o presidirá; (ii) Ministro de

Estado da Ciência e Tecnologia; (iii) Ministro de Estado do Desenvolvimento

Agrário; (iv) Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; (v)

Ministro de Estado da Justiça; (vi) Ministro de Estado da Saúde; (vii) Ministro de

Estado do Meio Ambiente; (viii) Ministro de Estado do Desenvolvimento,

Indústria e Comércio Exterior; (ix) Ministro de Estado das Relações E xteriores;

(x) Ministro de Estado da Defesa; e (xi) Secretário Especial de Aqüicult ura e

Pesca da Presidência da República.

A CTNBio, por sua vez, sofre alterações marcantes em sua composição.

Composta por titulares e suplentes, designados pelo Ministro de Estado da Ciência

e Tecnologia, é constituída por cidadãos brasileiros de reconhecida competência

técnica, de notória atuação e saber técnicos, com grau acadêmico de doutor e com

atividade profissional nas ár eas de biossegurança, biotecnologia, biologia, saúde

humana e animal ou meio ambiente, sendo (i) 12 (doze) especialistas de notório

saber científico e técnico, em efetivo exercício profissional: (a) 3 (três) da área de

saúde humana; (b) 3 (três) da área animal; (c) 3 (três) da área vegetal; (d) 3 (três)

da área de meio ambiente; (i i) – um representante de cada um dos seguintes

órgãos, indicados pelos respectivos titulares: (a) Ministério da Ciência e

Tecnologia, (b) Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento,

Desenvolvimento Agrário, (f) Ministério do Desenvolvimento, Indústria e

Comércio Exterior, ( g) Ministério da Defesa, (h) Secretaria Especial de

Aquicultura e Pesca da Presidência da República e (i) Ministério das Relações

Exteriores; (iii) um especialista em defesa do consumidor, indicado pelo Ministro

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da Justiça; (iv) um especialista na área de saúde, indicado pelo Ministro da Saúde;

(v) um especialista em meio ambiente, indicado pelo Ministro do Meio Ambiente;

(vi) um especialista em biotecnologia, indicado pelo Ministro da Agricultura,

Pecuária e Abastecimento; (vii) um especialista em agricultura familiar, indicado

pelo Ministro do Desenvolvimento Agrário; e (viii) u m especialista em saúde do

trabalhador, indicado pelo Ministro do T rabalho e Emprego. A CTNBio, ao

menos formalmente, contempla uma grande variedade de interesses e perspectivas

relativas aos OGMs, garantindo-lhes representatividade.

A nova Lei de Biossegurança também cria o Sistema de Informação de

Biossegurança (SIB), que oferece informações completas sobre os produtos e

projetos relacionados à biotecnologia e biossegurança no país, o que caminha

na direção de oferecer maior transparência aos processos de apro vação. Mas a

atuação da CTNBio não se esgota na aprovação ou rejeição do OGM.

Juntamente com outros órgãos fiscalizadores (Ministérios relacionados, por

exemplo), deve controlar e monitorar todas as etapas do processo, desde a

pesquisa até a liberação comercial e o eventual consumo humano de

transgênicos, avaliando não somente a empresa interessada, mas também o

produto a ser desenvolvido ou já comercializado.

Um dado interessante: o parágrafo único do artigo 10 da Lei de

Biossegurança enuncia categoricamente:

CAPÍTULO III

Da Comissão Técni ca Nacional de Biossegurança – CTNBio

Art. 10. Omissis.

Parágrafo único. A CTNBio deverá acompanhar o desenvolvimento e

o progr esso técnico e ci entífico nas áreas de bi ossegurança,

biotecnologia, bioética e afins, com o objetivo de aumentar sua

capacitação para a proteção da saúde hu mana, dos animais e das

plantas e do meio a mbiente.

Do ponto de vista procedimental, primeiro, a pesquisa com OGM só

pode começar após o registro da empresa na CTNBio para obtenção do

Certificado de Qualidade em Biossegurança (CQB). Para tanto, a empresa

interessada, dentre outros requisitos, precisa apresentar idoneidade financeira,

criar uma Comissão Interna de Biossegurança (CIBio), descrever a finalidade

da atividade a ser desenvolvi da, bem como classificar o produto, relacionar os

organismos que serão manipulados. Na sequência, precisa obter perante os

respectivos órgãos fiscalizadores autorização para desenvolvimento da pesquisa

com organismos geneticamente modificados. A partir disso, inici am-se os

procedimentos para obtenção, junto ao MAPA, do registro e liberação para

desenvolver atividades de pesquisa em áreas confinadas (laboratórios e estufas).

Concluída a pesquisa em área confinada, os resultados devem ser avaliados pela

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CTNBio, que emite parecer técnico prévio conclusivo sobre a liberação

planejada do OGM no meio ambiente. Liberada a pesquisa em campo pela

CTNBio, as atividades de plantio serão iniciadas com a obtenção da Autorização

Temporária de Experimento de Campo (ATEC) do MAPA e da Licença de

Operação para Área de Pesquisa (LOAP) do MMA, que já avaliam os riscos e o

impacto da liberação do produto transgênico no meio ambiente (AMÂNCIO et

al., 2009, p. 79-108). A aprovação final do OGM pressupõe, portanto, em linhas

gerais, o percurso pelas seg uintes etapas: Comissão Interna de Biosseg urança

(CIBio), Certificado de Qualidade em Biossegurança (CQB), Comissão Técnica

Nacional de Biossegurança (CTNBio), que delibera considerando dossiê

elaborada pela CIBio. Caso o OGM seja aprovado, ai nda deve atender aos

requisitos fixados por órgãos de registro e inspeção pertinent es (tais como

MAPA, IBAMA, ANVISA, MPA) para só então ser registrado para produção e

comercialização. O Conselho Nacional de Biossegurança (CNB) também pode

tomar decisão final sobre o OGM baseado em fatores socioeconômicos.

Para libera ção comercial dos OGMs é imprescindível possuir licenças

ambientais para as fases pré-comercial e comercial perante o MAPA. Pelo

menos nesse momento, o EIA/RIMA seriam essenciais para a ava liar o OGM e

para planejar a liberação de seu plantio com objetivo comercial no país, o que,

em tese, demandaria análise de macrozoneamento por espécie no território

brasileiro. De mais a mais, contud o, até hoje o CTNBio não costuma exigir o

EIA/RIMA para aprovar OGMs (MORICONI et al., 2014, p. 125).

Destaque-se que, a partir de 2006, o MAPA passou a fiscalizar mais

intensamente o plantio de OGMs no país. Nesse sentido, com objetivo de se

adequar às exigências da Nova Lei de Biossegurança, criou o Programa de

Fiscalização de Atividades com OGM (FISCORGEN), em conjunto com a

Coordenação Específica de Biossegurança de OGM na Secretaria de Defesa

Agropecuária (CBIO/DAS) e com outros órgãos. E mais: dada a correlação

bastante comum entre o uso de OGMs e o uso de agrotóxicos (ou defensivos

agrícolas), no caso de produtos com finalidade biopesticida também é

necessário obter autorizações específicas perante o MAPA e a ANVISA.

Entretanto, ainda existe grande controvérsia a respeito de se exigir ou

não o EIA/RIMA já durante o processo de aprovação do OGM no âmbito do

CTNBio. Discute-se se a ausência de tal requisito feriria o requisito

constitucional do estudo prévio de impacto ambiental para atividades

potencialmente causadoras de danos ao meio ambiente, assim como se isso

feriria, em última instância, o princípio da precaução, adotado pelo

ordenamento jurídico brasileiro (MORICONI et al., 2014, p. 120) .

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O mercado de OGMs no Brasil: dados empíricos do ambiente regulado

Segundo dados do Serviço Internacional para Aquisição de Aplicações em

Agrobiotecnologia (ISAAA)

, o cultivo de OGM no mundo já alcançara em 2015

a marca de 181,5 milhões de hectares em 28 países. Nesse universo, o Brasil já

ocupava a segunda posição, com 42,2 milhões de hectares plantados, ficando atrás

apenas dos Estados Unidos, que já contava com 73,1 milhões de hectares. Ocorre,

contudo, que as culturas geneticamente modificadas j á plantadas nos Estados

Unidos se mostra m bem mais diversificadas (soja, milho, algodão, canola,

abóbora, mamão papaia, alfafa, beterraba) do que as do Brasil, que cultiva

basicamente soja, milho e algodão transgênicos. A propósito, em idêntico

relatório sobre a produção de alimentos transgênicos no mundo, já atualizado para

ano de 2016, o ISAAA apontou o Brasil como o país com maior crescimento na

adoção de transgênicos do planeta (incremento de 11% em relação ao ano de 2015,

o que equivale à aproximadamente mais 4,5 milhões de hectares plantados com

OGM). O documento também trouxe as seguintes taxas de adoção: 96,5%, para a

soja geneticamente modificadas, 88,4%, para o milho transgênico e 78,3% para o

algodão transgênico.

Em Informativo de Biotecnologia (2015), a Consultoria Céleres

aponta

como a adoção d e transgênicos está d istribuída no território brasileiro consoante

ordem crescente de utilização nos Estados: Mato Grosso, Paraná, Rio Grande do

Sul, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas, Bahia e outros. Registre-se, ademais,

ilustrativamente, as altas taxas de adoção da bio tecnologia para a cultura da soja

transgênica nos Estados: Maranhão (91,9 %), Piauí (94,4%), Bahia (91,6%),

Minas Gerais (95,1%), São Paulo (93,8%), Paraná (96%), Santa Catarina (96,4%),

Rio Grande do Sul (98,6%), Mato Grosso (95,8%), Mato Grosso do Sul (96,9%),

Goiás (95,4%) e Distrito Federal (96,5%).

Segundo dados da Comissão Técnica Nacional de Biossegurança –

CTNBio (2017)

, o Brasil já aprovou para comercialização 75 (setenta e cinco)

plantas ge neticamente modificadas, sendo 13 (treze) espécies de soja, 44

(quarenta e quatro) de milho, 15 (quinze) de algodão, 1 (uma) de feij ão, 1 (uma)

de eucalipto e 1 (uma) de cana -de-açúcar. Em aproximadamente 95% (noventa e

cinco por cento) dos casos, os requerentes se restringiram às empresas Monsanto,

Basf, Bayer, Dow, D u Pont ou Syngenta, as chamadas gigantes do agronegócio.

Dados da Associação Brasileira de Sementes e Mudas (ABRASEM), demonstram

que as empresas do setor de sementes modificadas geneticamente faturaram mais

de U$ 26 bilhões no ano de 2011, sendo que a grande maioria das patentes são de

propriedade das seis grandes e mpresas transnacionais mencionadas no parágrafo

Disponível e m: . Acesso em: 09. dez. 2017 .

Disponível e m: . Acesso em: 09. Dez. 2017.

Disponível e m: < http://ctnbio.mcti.go v.br/>. Acesso em: 26. set. 2017

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anterior. Aliás, desde 2016, esse mercado já co ncentrado das multinacionais de

insumos para o agronegócio tem ficado cada vez mais concentrado. Primeiro com

o anúncio da fusão da Dow c om a Dupont, duas empresas americanas. Depois

com a compra da suíça Syngenta p ela ChemChina, estatal chinesa. E, por fim,

com a compra da americana Monsanto pela alemã Bayer

Essas empresas, também conhecidas com gigantes do agronegócio, em

grande medida não só controlam o mercado e as pesquisas de transgenia no

mundo, como ta mbém são p roprietárias de 59,8% de todas as sementes

transgênicas comercializadas, de 76,1% de todos os agroquímicos (agrotóxicos ou

defensivos agrícolas) vendidos e de 76% de todo o investimento do setor privado

nesta área

De fato, de maneira correlata, para além de ocupar o lugar de segundo

maior consumidor de OGM no mundo (ficando atrás apenas dos Estados Unidos),

desde 2008 o Brasil já é o maior consumidor de agrotóxicos do planeta

Um último registro, igualmente relevante e não menos inquietante para a

compreensão do mercado de OGMs no Brasil enquanto objeto de regulação, é a

existência (nem sempre excepcional) dos chamados casos de “portas giratórias”:

casos de pessoas que saem das e mpresas de biotecnologia, passam a trabal har na

esfera pública elaborando normativos para a área inclusive e depois voltam a

trabalhar nas empresas desse setor

. Sem falar nos casos de suposta ausência de

debate cientí fico p ara efeito de aprovação ou rejeição de OGMs no âmbito do

próprio CTNBio, conforme destaca Paulo Brack, Professor do Instituto de

Biociência da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e e x-

integrante do próprio CTNBio, ”parte da CTNBio é co mposta por membros q ue

são ligados a empresas de biotecnologia”, no que é acompanhado por Jean Ma rc

von der W eid, dirigente da organização Assessoria e Serviços a Projetos em

Agricultura Alternativa (AS-PTA), que, em entrevista à Repórter Brasil (2013),

afirmou:

“não há no CTNBio nenhuma avali ação dos conflitos de interesses, e o governo

não se preocupa com isso. Se quiséssemos uma avaliação isenta, os cientistas

Gigantes do agronegó cio: o risco das fusões para a agroecol ogia. Brasil de Fato. 19 de

janeiro de 2017. Disponív el em: . Acesso

em: 09. Dez. 2 017.

Disponível e m: . Acesso em: 09. dez. 2017.

Disponível em:

consome-agrotoxicos-no- mundo.ghtml>. Acesso e m: 09. dez. 2017.

Folha de São Paulo.“ Ex-advogado de múlti trabalh ou no decreto”, 24 nov. 2005.

Disponível em: Ac esso

em: 09. Dez. 2 017

Perspectivas Regulatórias Sistêmicas sobre o uso Agrícola de OGMs no Brasil (p. 1-18) 11

FIEL, Adamir de Amorim.

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membros não poderia m partici par de pes quisas de de senvolvimento de

transgênicos, pois são partes interess adas nas liberações”

Consigne-se, enfim, por oportuno, alteração legislativa ao texto original da

Lei nº 11.105, de 25 de março de 2005 (Lei de Bio ssegurança), que, por meio da

Lei nº 11.460/2007, acrescentou o §8º-A ao artigo 11 da Lei de Biossegurança

para reduzir o quórum deliberativo da CTNBio de 2/3 (dois terço) para a maioria

absoluta dos seus membros, facilitando, assim, o processo de registro e aprovação

de OGMs no Brasil.

Perspectivas regulatórias funcionalment e orientadas à interação

sistêmica: pela construção de um direito reflexivo no contexto de um

Estado Regulador

Apresentadas considerações sobre a arquitetura jurídica brasileira

concebida para fins de regulação dos OGMs e sobre o mercado (aqui

compreendidos os principais atores econômicos e produtos geneticamente

modificados amplamente utilizados no Brasil), retoma-se a pergunta de pesquisa

lançada linhas atrás: após a edição da Lei nº 11.105/2005 (Lei de Biossegurança),

quais seriam as aberturas semânticas, funcionalmente orientadas à integração

social, disponíveis no sistema jurídico regulatório do uso agrícola de organismos

geneticamente modificados – OGMs no Brasil?

Na trilha para apresentar uma resposta a tal indagação, abordar-se-á (1)

classificação das teorias regulatórias, (2) o conceito de Estado Regulador e direito

regulatório na perspectiva de integração funcional entre direito formal, direito

material (Jürgen Habermas) e direito reflexivo (Gunter Teubner) e, por fim, (3) a

interação entre princípios e regras para efeito de regulação.

As teorias sobre regulação podem ser divididas em três grandes

categorias: interesse público, interesse privado e institucionalistas. A primeira

(teorias do interesse público) consideram que o legislador e os agentes

reguladores buscam fins coletivos e o bem -estar social. A segunda (teorias do

interesse pri vado) não acreditam no conceito de “interesse público”, ao que

defendem que a regulação, de um modo g eral, atende grupos de interesses. A

terceira e última catego ria (teorias institucionalistas ) enfatizam a

interdependência entre Estado e particulares na persecução conjunta de

benefícios privados e públicos. As teorias regulatórias, contudo, mesclam

elementos descritivos e prescritivos, enfocando ora a razão do surgimento da

regulação, ora a explicação dos objetivos que ela deveria atingir (LOPES, 2018,

p. 168).

Thuswohl, Maurício. “Influência sobre CTNBio é trunfo das gigantes da transge nia”.

Repórter Br asil. Disponível em:

ctnbio-e-trunfo-das-gigantes-da-transg enia/>. Acesso em: 09. dez. 2017.

Perspectivas Regulatórias Sistêmicas sobre o uso Agrícola de OGMs... (p. 1-18)

FIEL, Adamir de Amorim.

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São teorias do interesse público: (a) bem-estar econômico (busca corrigir

falhas de mercado, de modo a garantir a máxima eficiência do próprio

mercado); (b) abordagens substantivas do interesse público (propõe

justificativas para regulação, tais como justiça social, redistribui ção e

participação política, que vão além de simplesmente corrigir imperfeições do

mercado); (c) redistribuição (pretende distribuir prestações compensatórias em

favor de indivíduos em situação de fragilidade); (d) valores coletivos (atenderia

valores coletivos expressos em manifest ações de cidadania); (e) diversidade de

preferências; (f) integração dos hipossuficientes; (g) preferências endógenas

(busca inibir impulsos que, da ótica do Estado, seriam prejudiciais para o

indivíduo); (h) gerações futuras, animais e meio ambiente; (i) concepções

procedimentais (busca construir procedimentos que favoreçam o diálogo

social) (LOPES, 2018, p. 170-175).

São teorias do interesse privado: (a) captura (a regulação é controlada

pelos próprios agentes regulados); (b) regulação econômica (explica a regulação

como resp osta do Estado às demandas dos indivíduos, agentes racionais que

buscam maximizar seus próprios interesses privados) (LOPES, 2018, p. 175-

179).

São teorias institucionais: (a) regulação responsiva (para além da

dualidade entre interesses públicos e interesses privados, encara a regulação

como fenômeno complexo que deve integrar grupos de interesse público - GIP

habilitados a evitar a degeneração da relação entre reguladores e regulados,

podendo responsabilizá-los inclusive); (b) organização do espaço regulatório

(dentre outros objetivos para garantir um ambiente regulatório adequado,

destacam-se o controle das condições de entrada de novos competidores e a

qualidade dos produtos e serviços oferecidos) (LOPES, 2018, p. 179 -181).

Situe-se, aqui, para os propósitos deste trabalho, uma ab ordagem

institucional da regulação para o uso ag rícola de OGMs no Brasil. Isto porque,

como bem contextualiza Lopes (2018), sob o enfoque institucionalista, a

dinâmica regulatória está além do indivíduo maximizador de seu próprio bem-

estar, típico das teorias de interesses privados, assim como também está além

do foco de correção de simples imperfeições de mercado ou persecução de

interesses públicos específicos, típico de teorias de interesse público. Para as

teorias institucionais, os agentes econômicos regulados movimentam-se em

espaços regulatórios, segundo regras, procedimentos e outros condicionantes

sociais. Mais precisamente:

“A diferença entre atores privados e públicos acaba embaçada, pois o que se tem

são legisladores, agên cias reguladoras, empresas reguladas e c onsumidores

inseridos num ambiente complexo, em que cada um dos agentes desempenha

um papel institucion al ou sistemicamente moldado” (p. 180).

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A regulação é uma forma de intervenção do Estado na economia. O direito,

assim como seus respectivos paradigmas de Estado encontram-se e m crise. Do

Estado de Direito, orientado pela lógica de subsunção for mal de fatos a normas,

para o Estado de Bem-Estar Social, orientado pelo atingimento de finalidades

sociais decorrentes da moral política, até o Estado Democrático de Direito, carente

de densidade significa para efeito de alcançar aspirações sociais materializadas

em resultados práticos, concretos e justos. O direito, assim, precisa encontrar

caminhos que reorganizem e reorientem a interação sistêmica entre o sistema

econômico, o sistema político-burocrático e sistema social, permitindo que cada

um desses sistemas não só preserve sua própria autonomia e autorreferibilidade,

como também conserve aberturas interativas que favoreça m a (des/re)construção

de novos significados regulatórios.

Enquanto o Estado de Direito usa como paradigma o direito formal,

dando os contornos da autonomia da ação econômica e da ação social, Estado

de Bem-Estar Social usa o paradigma do direito material, orientando a

realização de finalidades sociais por meio do direito. O Estado Regulador, por

sua vez, usa o paradigma da reflexividade, como um modo de controle jurídico

da autorregulação social (TEUBNER, 1988, p. 302). Ocorre que premissas

condicionais típicas do Estado de Direito, assim como premissas finalísticas

típicas do Estado de Bem-Estar Social deixaram de ser suficientes diante das

normas procedimentais e organizacionais inseridas em sistemas com lógicas

internas próprias. Mesmo a apreensão de racio nalidades pelo direito pode

reduzir-lhe a um mero instrumento de outro sistema, desfigurando sua

racionalidade jurídica, o que, por si só, pode gerar um a crise de regulação

(LOPES, 2018, 110).

A propósito, Habermas (2002, p. 47) considera que crises de legitimação

do capitalismo organizado não são de fato resolvidas. Há apenas um

deslocamento de um sist ema para o outro, e o Estado intervencionista

intercepta crises econômicas primárias, absorvendo-as no sistema político, no

qual surgem novos fenômenos. Diante do problema da legitimação, sobretudo

em razão da grande quantidade de competências e tarefas atribuídas à

administração, torna-se inadequado conceber uma administração neutra, pelo

simples fato de estar submetida aos estritos limites legais. As questões práticas

comumente colocadas no âmbito administrativo invariavelmente envolvem

questões de moral política, no jogo de disputa por bens coletivos e na escolha

dentre objetivos concorrentes. (LOPES, 2018, p. 116).

Nesse sentido, o direito reflexivo tem um papel essencial de promover a

organização e de favorecer procedimen tos democráticos internos aos

subsistemas sociais. E a comunicação jurídica é capaz de transportar interações

simples para um nível mais abstrato de relações estruturalmente organizadas

(LOPES, 2018, p. 115). O direito reflexivo, desse modo, pode ser pensado como

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paradigma do Estado Regulador, compatibilizando -se com estruturas

intrassistêmicas de reflexão:

“de um lado, a reflexão dos subsistemas sociais pressupõe processos de

democratização e produzem estrut uras discursivas; de outro lado, a função

primária de democratização não é o aumento da participação, nem da

neutralização do poder, mas sim da reflexão intrassistêmica sobre a identidade

social”.

(TEUBNER, 1996, p. 31)

No Estado Regulador, tal como colocado até aqui, o direito opera não

somente como meio que confronta os sistemas econômico e político-

burocrático (sistemas altamente invasivos), mas também como instituição

destinada a frear os impulsos intervencionistas do pr óprio direito noutros

sistemas, desfigurando-lhes a autonomia e a diferenciação. Noutras palavras, o

direito funcionalmente orientando a significações que incrementem a

integração social, ou seja, o direito enquanto instituição deve evitar a

politização da economia, da mesma forma que não deve economicizar a

sociedade e consequentemente a política. Trata -se de assumir uma função de

integração social sistêmica, num contexto de extrema diferenciação funcional

(TEUBNER, 20 16, p. 80). Ao direito, portanto, como sistema regulad or

abrangente, cabem operações reflexivas numa atuação coordenadora que

preserve a integração social (LOPES, 2018, p. 113). Ao direito reflexivo, deve-

se reservar o papel de disponibilizar mecanismos organizacionais e

procedimentais para que os sistemas sociais possa m manter uma autonomia

coordenada. (LOPES, 2018, p. 115). Em arremate:

“A configuração ref lexiva do direito leva a um tr ânsito entre direito formal,

direito material e direito r eflexivo. D iante da insufic iência da racionalida de

material e de resultados para legitimação do Estado, f az-se necessária uma

racionalidade discursiva, adensada por critérios nor mativos veiculados em

procedimentos de discussão e decisão, num espaço que permita a colaboração

da ci ência, da política e do espaço público, e m que estariam inseridos atores

como a ssociações, sindicat os e outra s entidades e pessoas da sociedade civil,

colocando-se como caracter ística marcante a reflexividade. O direito deixaria

de desempe nhar exclusivamente o papel de meio para os objetivos do si stema

político burocrático, colonizador do mundo da vida, passando a se conformar

como instituiçã o v eiculadora dessa racionalida de discursiva e reflexiv a

(LOPES, 2018, p. 117).

Nesse contexto, para além de assumir-se apenas como um sistema dentro

de um ambiente complexo, o direito deve, autolimitando-se e servindo-se dos

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conhecimentos das ciências de outros sistemas, dar conta dos imperativos de

integração social sistêmica. Desse modo, o direito do Estado Regulador

desenha-se na direção de que sistemas como o econômico e o político-

burocrático também possam ser articulados de forma reflexiva e coordenada

(LOPES, 2018, p. 118).

Ademais, as regras jurídicas, em su as aberturas cognitivas, absorvem

linguagem técnico-científica, aumentando seu grau de operatividade e de

comunicação com outros sistemas. Acontece que essas mesmas características

das regras podem levar à hipertrofia do direito, instrumentalizando -o. Cuida-

se de processo del etério que pode acometer o direito em razão de uma

predominância de significados linguísticos patrocinada pelos sistemas

econômico e/ou político-burocrático (LOPES, 2018, p. 309-310).

Diante de tal risco, impende ressaltar o caráter reflexivo e

metalinguístico dos princípios. Afinal, os princípios sedimentam padrões de

justiça, ao que favorecem discursos de moral política e argumentação. Afora

isso, dada sua proximidade com a li nguagem cotidiana, também impedem que

escolhas ou mudanças normativas se deem arbitrariamente (LOPES, 2018, p.

312). Afinal, a alteração do direito a partir de princípios gera convencimento

e, portanto, agregação social. Assim, no que toca à regulação sob o pon to de

observação dos princípios:

“os princípios além de serem veículo de legitimação e consistência, constituem

âmbito privile giado para a construção de racionalidade s transversai s,

compatíveis com a diferenciação funcional e c om a proteção dos in divíduos

contra a sua instru mentalização pelos sistemas” (LO PES, 2018, p. 313)

“Daí a importância dos princípios dotados de conteúdo de moral política e

indutores de agregação, de reflexividade, de uni versalidade, de argume ntação,

de coerê ncia, de pere nidade, de c omplementaridade, constit uindo uma

metalinguagem com elevado poder de legitimação e também com potencial para

constituir pontes transversai s entre o s diferentes sistemas. (...) Assim, no que

diz respeito à regulação, os princípios não só podem legitimar as r egras

produzidas administrativamente, como podem ser eixos de auto-ob servação e

filtragem re cíprocas entre os sistemas, facilitando tanto a inte gração sistêmica

como a integração social pelo entendimento mútuo.” (LOPES, 2018, p. 315)

Enfim, o conteúdo de moral política dos princípios confere maior

dinamicidade ao direito enquanto instituição do fen ômeno regulatório,

permitindo a criação de normas jurídicas adaptadas à sociedade complexa e

com um maior grau de leg itimidade pelo processo de arg umentação.

Entretanto, o direito deve se policiar para não se isolar em seu próprio sistema

de normas jurídicas (eventualmente até sendo instrumentalizado por outros

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sistemas), assim como deve se policiar para não se intrometer i ndevidamente

em sistemas econômicos ou político-administrativos que possuam lógica e

finalidades próprias, estrangulando possiblidade resolutivas mais eficazes e

justas desses. Deve, em síntese, favorecer a interação si stêmica, de sorte a

articular e coordenar comportamentos interacionais entre agentes reguladores,

agentes regulados e destinatários finais de produtos e serviços mediante

aberturas semânticas facilitadoras de entendimento mútuo con struído sobre

bases de participação e deliberação democrática.

Conclusão

O ambiente regulatório do uso de OGMs no Brasil está inserido numa

miríade de competências administrativas, submetendo-se a regras jurídicas cujo

conteúdo é informado e dominado por linguagem técnica especializada. Em razão

disso, faz-se necessário uma abordagem jurídica que, para além de valer-se de um

direito meramente formal (muitas vezes apenas instrumentalizado por outro

sistema) e para além de simplesmente material (finalisticamente pensado a partir

de referenciais políticos), perceba-se r eflexivamente, de modo a p reservar sua

autorreferibilidade, a articular os demais sistemas envolvidos e garantir uma

maior integração social no q ue toca à participação democrática e às expectativas

quanto à regulação em casos como esses.