Política urbana no contexto federativo brasileiro: um avanço normativo na gestão dos aglomerados urbanos / Urban policy in the federative brazilian context: a normative advance in the management of urban agglomerations
| Autor | Ângela Moulin Simões Penalva Santos, Pedro Henrique Ramos Prado Vasques |
| Cargo | Pós-doutorado (2009) em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo. Professora Associada da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. É bolsista de produtividade em pesquisa do CNPQ desde 2002. E-mail: angelapenalva@terra.com.br - Doutorando em Direito da Cidade (UERJ). E-mail: pedrohvasques@gmail.com |
| Páginas | 1771-1790 |
Revista de Direito da Cidade vol. 07, nº 4. Número Especial. ISSN 2317-7721
DOI: 10.12957/rdc.2015.20914
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Revista de Direito da Cidade, vol. 07, nº 4. Número Especial. ISSN 2317-7721 pp.1 771-1790 1771
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Resumo
O Brasil está organizado como uma federação tripartite, em que os municípios lograram a condição
de entes federativos e responsáveis pela política urbana, que, para além do ordenamento do
território, inclui políticas setoriais, como saneamento, habitação e mobilidade, que geralmente
extravasam os limites municipais. Nesse contexto, o Estatuto da Metrópole (Lei n. 13.089/15) veio
preencher uma lacuna legal nas possíveis formas de coordenação interfederativa para a gestão de
territórios que constituem aglomerações urbanas. O presente trabalho tem como objetivo destacar
dois pontos específicos do Estatuto, o primeiro observa que, apesar lógica da lei ser de promoção
da coordenação interfederativa, as relações entre os municípios ainda estão pautadas por
estratégias competitivas. O segundo observa que a não criação de um fundo de desenvolvimento
reproduz problemas já identificados em outras escalas. Pa ra cumprir seus objetivos, o trabalho
analisa a doutrina e instrumentos jurídicos envolvidos e, ainda, se vale de bibliográfica específica
da área de economia política e de dados produzidos pelo IBGE e pela Secretaria do Tesouro
Nacional. O texto conclui que a falta de estímulos a medidas cooperativas, bem como a ausência
de avanços nas formas institucionalizadas de financiamento da infraestrutura urbana tende a
conferir baixa efetividade ao Estatuto da Metrópole.
Palavras-chave: Política urbana; Estatuto da Metrópole; regiões metropolitanas; aglomerações
urbanas; gestão interfederativa
Abstract
Brazil is organized as a tripartite federation in which municipalities have achieved the s tatus of
federal entities and responsible for urban policy, which, in addition to spatial planning, includes
sectorial policies, such as sanitation, housing and mobility, which often go beyond municipalities
limits. In this context, the Metropolis Statute Act (Law no. 13,089/15) has filled a legal gap in
possible ways of inter-federative coordination for managing urban agglomerations, which are not
considered federal entities. This paper aims to highlight two specific points of the Statute; the first
notes that although logic of the law is to promote inter-federative coordination, relations between
the municipalities are still guided by competitive strategies. The second states that the failure to
set up a development fund reproduces problems already identified in other scales. To meet its
goals, the paper analyzes legal doctrine and norms involved, and also rely on political economy
bibliography and data produced by IBGE and the National Treasury. The text concludes that the
lack of incentives for cooperative measures and the absence of progress in the institutionalized
forms of urban infrastructure financing tends to give low effectiveness to the Status of Metropolis.
Keywords: Urban policy; Metropolis Statute Act; metropolitan areas; urban agglomerations; inter-
federative management
1 Pós-doutorado (2009) em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo. Professora Associada
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. É bolsista de produtividade em pesquisa do CNPQ desde 2002.
E-mail: angelapenalva@terra.com.br
2 Doutorando em Direito da Cidade (UERJ). E-mail: pedrohvasques@gmail.com
Revista de Direito da Cidade vol. 07, nº 4. Número Especial. ISSN 2317-7721
DOI: 10.12957/rdc.2015.20914
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Revista de Direito da Cidade, vol. 07, nº 4. Número Especial. ISSN 2317-7721 pp.1 771-1790 1772
IN TR OD UÇ ÃO
O processo de urbanização acelerou-se ao longo do século XX, acompanhando uma
importante transformação estrutural na sociedade e economia brasileiras. Na década de 1960, a
população tornou-se majoritariamente urbanizada e parte dela concentrou-se nas principais
cidades, dando origem à formação de regiões metropolitanas. Desde então, a crescente
urbanização vem gerando mais cidades conurbadas, o que representa um enorme desafio para a
política urbana local, cuja competência é municipal, conforme estabelece a Constituição.
O enfrentamento do desafio da gestão destes territórios conurbados acaba de
experimentar um avanço institucional em potencial representado pela Lei n. 13.089/15, que
instituiu o Estatuto da Metrópole e estabeleceu diretrizes gerais par a o planejamento, a gestão e a
execução das funções públicas de interesse comum em regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas. A Lei busca estimular o tratamento coordenado entre municípios que fazem parte de
aglomerações urbanas visando melhorar a distribuição espacial da infraestrutura de modo a
aumentar o grau de cobertura sem impor custos que se sobreponham.
Existem muitos aspectos que merecem consideração a respeito desta Lei, mas este artigo
tem por objetivo destacar dois: a) a lógica da lei é a da coordenação interfederativa, o que envolve
cooperação, mas as relações entre os municípios ainda permanecem caracterizadas por relações
competitivas, em especial, no que se refere aos orçamentos municipais; e b) não houve a criação
de um fundo de desenvolvimento, o que reproduz na escala destes arranjos problemas similares já
identificados no financiamento municipal dos serviços públicos. A conjugação destes dois aspectos
pode limitar a efetividade do potencial avanço normativo representado pela lei.
O artigo está dividido em quatro seções, sendo a primeira esta introdução. Na segunda, a
partir da análise de ins trumentos normativos e dados do IBGE, o objetivo é a descrição das formas
jurídicas de organização espacial, concedendo destaque para o protagonismo que o município
C da
República de 1988. A terceira s eção analisa elementos específicos do Estatuto da Metrópole e
como este pode ser inserido no federalismo trino brasileiro, observando possibilidades de
rearticulação da ação estatal na gestão do espaço metropolitano, conf erindo ênfase específica aos
obstáculos identificados para o financiamento desse processo de gestão interfederativa. A quarta e
última seção apresenta reflexões conclusivas sobre os temas trabalhados.
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