Servidor público: o elemento humano da administração pública
| Autor | Alex Cavalcante Alves |
| Páginas | 27-54 |
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Capítulo 1
SERVIDOR PÚBLICO:
O ELEMENTO HUMANO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 Administração Pública
Antes de se estudar a Administração Pública, é conveniente
verificar a definição básica de Estado. Manoel Gonçalves Ferreira
Filho inclui, em sua obra, o ensinamento da doutrina tradicional, o
qual assevera que o Estado é “uma associação humana (povo),
radicada em base espacial (território), que vive sob o comando de
uma autoridade (poder) não sujeita a qualquer outra (soberana)”
(FERREIRA FILHO, 2005, p. 47). Seus elementos constitutivos
seriam, portanto, povo, território e poder soberano.
Já sob a ótica de Paulo Bonavides, o conceito de Duguit é o
que melhor revela os elementos constitutivos que a teoria política
costuma reconhecer no Estado, sendo tais elementos de ordem
formal e de ordem material. De ordem formal, haveria o poder
político na sociedade, que, segundo Duguit, citado por Bonavides,
surgiria do domínio dos mais fortes sobre os mais fracos, concepção
que faz Bonavides rejeitar o conceito do jurista francês unicamente
nesse ponto (BONAVIDES, 2014, p. 70).
Acerca do elemento humano, de ordem material, o jurista
aponta que se qualifica em graus distintos, “como população, povo
e nação, isto é, em termos demográficos, jurídicos e culturais, bem
como o elemento território” (BONAVIDES, 2014, p. 70). Bonavides
aponta, por fim, como “irrepreensível” o conceito de Jellinek,
segundo o qual o Estado seria “a corporação de um povo, assentada
num determinado território e dotada de um poder originário de
mando” (BONAVIDES, 2014, p. 71).
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O Estado, estrutura complexa que é, necessita de um corpo
capaz de gerenciá-lo e executar suas tarefas cotidianas, de modo que
possa cumprir a contento suas funções, entregando à população as
prestações que dele se espera, em termos de serviços públicos,
defesa, relações internacionais. Indissociável, portanto, da noção de
Estado, é a noção de governo, que Lúcio Levi define como “o
conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam
a orientação política de uma determinada sociedade” (LEVI, 1998,
p. 553).
Para Alexandre de Moraes, o governo, considerado a
representação do poder de tomada de decisão política, seria a
“cabeça” do Poder Executivo, enquanto a Administração, conjunto
de órgãos encarregados de acompanhar ou preparar as decisões,
seriam “tronco e membros” daquele Poder (MORAES, 2008, p.
221). A essa estrutura operacional damos o nome de Administração
Pública, que pode ser definida, de forma objetiva, como a “atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos
interesses coletivos” ou, de forma subjetiva, como “o conjunto de
órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da
função administrativa do Estado” (MORAES, 2008, p. 319).
Abordando a expressão Administração Pública em sentido
estrito, Maria Sylvia Zanella Di Pietro considera, quanto ao aspecto
subjetivo, as pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos que
exercem a função administrativa e, em sentido objetivo, a atividade
administrativa exercida por aqueles entes (DI PIETRO, 2014, p. 55).
A visão de Di Pietro (2014) está alinhada com a de Moraes
(2008), porém a da doutrinadora administrativa alcança maior grau
de especificidade, ao mencionar expressamente os agentes públicos
como parte integrante da Administração Pública.
No mesmo sentido, assinala Hely Lopes Meirelles:
A Administração é, pois, todo o aparelhamento
do Estado preordenado à realização de serviços,
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