Análise crítica das mudanças promovidas pela Medida Provisória n. 759/2016 na regularização fundiária do Brasil / Critical analysis of changes promoted by Provisional Measure n. 759/2016 in the land regulation in Brazil
| Autor | Fábio Scopel Vanin, Ricardo Hermany |
| Cargo | Doutor em Direito pela Unisinos com estágio de doutoramento na Universidade de Lisboa. Professor permanente no Programa de Pós-Graduação - Mestrado e Doutorado da UNISC. Professor da Graduação da UNISC e da FEMA. E-mail: hermany@unisc.br - Professor de Graduação. Doutorando em Direito pela UNISC. Coordenador do Curso de Direito do Centro ... |
| Páginas | 482-517 |
Revista de Direito da Cidade vol. 09, nº 2. ISSN 2317-7721
DOI: 10.12957/rdc.2017.27233
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Revista de Direito da Cidade, vol. 09, nº 2. ISSN 2317-7721 pp. 482-516 482
ANÁ LI SE C RÍT IC A DA S MU DA NÇAS PR OM OV ID AS P ELA M EDI DA PR OV IS ÓR IA N .
759 /2 01 6 NA R EGU LA RI ZAÇÃO F UNDIÁ RI A DA B RAS I L
CR IT IC AL A NALYS IS O F C HAN GES PR OM OT ED B Y PR OV IS IO NA L ME AS UR E N.
759 /2 01 6 IN T HE LAN D REG UL AT IO N IN B RAZ I L
Ric ar do H erm an y1
Fáb io S cop el V ani n2
Resumo
O artigo tem como objetivo demonstrar mudanças na Regularização Fundiárias do B rasil,
resultantes da substituição dos dispositivos da Lei n. 11.977/2009 pela Medida Provisória n.
759/2016, a partir do confronto das normas com a teoria sobre os assentamentos informais, em
quatro pontos específicos: o modelo de regularização; os efeitos das normas n o crédito e na
formalização destes mercados; a formação e os mecanismos de recuperação de plusvalias na
regularização; a previsão de dispositivos preventivos para a informalidade e a relação das
normas com os instrumentos do Estatuto da Cidade, em especial a ZEIS. O texto foi construído a
partir do método de abordagem dialético e do método de procedimento estruturalista,
valendo-se de pesquisa documental na legislação, e bibliográfica interdisciplinar, com ênfase
em a rtigos. Como resultados verificou-se que a conversão da medida provisória em lei
representará uma mudança no foco central da política de informalidade, de um modelo com
ênfase no aspecto material para um com preocupações na titulação; que não acontecerá um
aumento no mercado formal, nem mesmo na oferta de cré dito; que contribuirá com a
formação de plusvalias, preocupando-se, de forma superfic ial com a recuperação; que manterá
as políticas de prevenção em vigor, não dialogando expressamente com os instrumentos do
Estatuto da Cidade, em especial, as ZEIS.
Palavras Chaves: Política Urbana. Assentamentos Informais. Regularização Fundiária. Lei n.
11.977/2009. Medida Provisória n. 759/2016.
Abstract
The objective of this article is to demonstrate changes in Brazil's land regularization, resulting
from the substitution of Law n. 11.977/2009 by Provisional Measure n. 759/2016, starting from
the confrontation of norms against the the ory about informal settlements, in four specific
points: the regularization model; the effects of the rules on credit and formalization of these
markets; the formation and the mechanisms of capital gains recovering on regularization; The
prediction of preventive legal pr ovisions for informality and the relation of the norms with the
instruments of the Statute of the C ity, especially the ZEIS. The text was constructed from the
method of dialectical approach and the method of structuralist procedure, using documentary
research in legislation, and interdisciplinary bibliographical, with emphasis on paper articles. As
a result, it was verified that the conversion of the provisional measure into law will represent a
change in the central focus of the informality land policy, from a model with emphasis on the
material aspect to one with concerns in the property titling; that there will be no increase in the
formal market, not even in the supply of credit; which will contribute to the formation of capital
1 Doutor em Direito pela Unisinos com estágio de doutoramento na Universidade de Lisboa. Professor
permanente no Programa de Pós-Graduação - Mestrado e Doutorado da UNISC. Professor da Graduação
da UNISC e da FEMA. E-mail: hermany@unisc.br
2 Professor de Graduação. Doutorando em Direito pela UNISC. Coordenador do Curso de Direito do
Centro Universitário da Serra Gaúcha. E-mail: fabio.vanin1@fsg.br
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DOI: 10.12957/rdc.2017.27233
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gains, with a superficial c oncern with the recovery; which will keep prevention policies in force,
but not expressly dialoguing with the instruments of the City Statute, especially the ZEIS.
Keywords: Urban Policy. Informal Settlements. Land regularization. Law no. 11.977/2009.
Provisional Measure n. 759/2016.
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DOI: 10.12957/rdc.2017.27233
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INT RO DU ÇÃ O
O enfrentamento da pauta constitucional da Política Urbana no Brasil passa
obrigatoriamente pe la busca de soluções que estejam atentas a todo o dinamismo da
problemática que envolve os assentamentos informais. O cresc imento desordenado das
cidades, originado de um processo de migração ru ral urbano, com c oncentração populacional
em grandes cidades, ocorrido sem o amparo d e ações governamentais, que mitigassem ou
suprissem a ausência de uma oferta de moradia voltada a população de baixa renda, resultou
na formação de ocupações espontâneas, a ssim como de um mercado informal, em áreas sem
acesso a infraestrutura e serviços públicos.
Após um longo período em que as políticas públicas distanciavam-se dos assentamentos
informais, o contexto por busca de soluções iniciado nas últimas décadas demonstra a
realização de uma série de experiências com diferentes paradigmas, sejam eles formais ou
materiais, preventivos ou curativos. Contudo, são poucas, para não dizer nenhuma, aquelas
com resultados expressivos e em grande escala, ao ponto de representar uma solução definitiva
para o problema.
Neste contexto, ao final do ano de 2016, o gove rno federal publicou a Medida
Provisória n. 759/2016, que visa revogar integra mente o Capítulo III da Lei n. 11.977/2009,
propondo novas regras e mecanismos para o enfrentamento da questão em todo o Brasil.
A informalidade urbana tem alimentado intensos debates paradoxais sobre legalidade e
ilegalidade; planejamento urbano e crescimento urbano espontâneo; meio ambiente e o direito
à moradia; regularização e incentivo ao mercado informal; inclusão e exclusão urbana, entre
outros, o que demonstra a complexidade e as dificuldades no enfrentamento da questão.
O presen te artigo tem como objetivo demonstrar mudanças na Regularização
Fundiárias do Bra sil, resultantes da substituição dos dispositivos da Lei n. 11.977/2009 pela
Medida Provisória n. 759/2016, e, a partir de estudos da teoria sobre o tema, apresentar
reflexões sobre o modelo adotado por cada uma da normatizações; os impactos econômicos da
proposta no crédito e no mercado imobiliário; a formação e alternativas de recuperação de
plusvalias em decorrência das normatizações; e ainda, a contextualização das normas frente as
políticas de prevenção e o Estatuto da Cidade, em especial, o ins trumento das ZEIS Zonas
Especiais de Interesse Social.
Neste quadro, em que pese os países possuam características e legislações próprias de
desenvolvimento urbano, em se tratando de ocupações informais, a origem e a dificuldade de
solução de problemas são semelhantes, existindo uma vasta g ama de estudo neste sentido, em
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