Direito de Preempção Urbanístico / Right of Preemption Urban
| Autor | Liliane Moraes Pestana |
| Páginas | 198-231 |
Revista de Direito da Cidade vol.03, nº 01. ISSN 2317-7721
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Revista de Direito da Cidade, vol.03, nº01. ISSN 2317-7721 p. 198-231 198
DIREITO DE PREEMPÇÃO URBANÍSTICO
Liliane Moraes Pestana
1. Introdução; 2. Direito de P reempção no Estatuto da Cidade; 2.1 Definição e
Titularidade do Direito de Preempção Urbanístico; 2.2 Constitucionalidade do
Direito de Preempção Urbanístico; 2.3 P artes Envolvidas na Alienação do Imóvel
Urbano; 2.4 Incidência do Direito so bre Alienação Onerosa; 2.5 O Plano Diretor
e a Lei Municipal; 2.6 Prazo de Vigência do Direito de Preempção Urbanístico;
2.7 Tamanho da Propriedade do Imóvel; 3. Finalidades do Direito de Preempção:
Análise dos Incisos do Artigo 26 do Estatuto da Cidade; 4. O Procedimento do
Direito de Preempção – Análise do Artigo 27 e Parágrafos; 5. Direito de
Preempção ou Preferência no Direito Civil; 6. Conclusão; 7. Notas; 8 .
Referências.
Resumo
O artigo pretende tecer esclarecimentos, com base na doutrina e na legislação, acerca dessa novidade
trazida pelo Estatuto da Cidade que se chama Direito de Preempção Urbanístico. Com traços
diferentes do instituto de Direito de Preempção ou Preferência já conhecido pelo Direito Civil, o
Direito de Preempção Urbanístico, da forma como foi previsto e delineado pelo Estatuto da Cidade,
configura um importante instrumento da política urbana de que dispõem os Municípios, com a
finalidade primordial de contornar o acelerado e desordenado crescimento urbano em seus territórios,
valorizando também a questão ambiental, que ganha mais uma proteção com sua implementação. Será
verificado que ele igualmente poderá ser utilizado como arma estratégica no combate à especulação
imobiliária, conforme será demonstrado. Todavia, será constatado que, por se tratar de um instituto
recente, carece ainda de mais estudos e análises aprofundadas, aguardando-se que os entes públicos o
apliquem para alcançar os seus objetivos.
Palavras-chave: Direito de Propriedade – Estatuto da Cidade – Função Social da Propriedade -
Instrumentos Jurídicos para Execução da Política Urbana – Direito de Preempção Urbanístico –
Direito de Preempção Civil.
Abstract
The article intends to clarify better, based on law and doctrine, this new issue brought by Law of City,
which is called Urban Right of Preference. It’s different from the institute with the same name, Right
of Preference, known and common in Civil Law. As it was established and built by the Law of City,
it’s supposed to be an important urban instrument to be used by the City, with the purpose to fight
against fast and disordered urban increasing in its territory. This urban instrument will be useful, as
well, to protect the environment. Due to real state speculation, Urban Right of Preference could be
used as a strategic implement, which will be shown in the article. However, this is a very new and
recent institute that needs more study and to be deeply analyzed. On the other hand, it will b e expected
that public entity puts into practice this law instrument to achieve its objectives.
1.
Introdução
A propriedade imóvel, ao longo da história, tem sido tratada como uma forma básica
de riqueza. Inicialmente, ao menos no mundo ocidental, foi pe nsada no sentido de patrimônio
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e não no de exploração econômica. Com o passar do tempo, a base desse pensamento foi
evoluindo para a a mplitude, extensão ou profundidade dos direitos do proprietário em relação
à comunida de, visando a assegurar ao indivíduo o direito de excluir todos os outros, de uma
determinada área, e destiná-la ao fim ou ao uso que lhe parecesse melhor, sendo tal
comportamento fundamentado na exclusividade do direito de propriedade
1
.
A concepção romanística do direito de propri edade, quando era considerada um direito
pleno e absoluto, consagrada pelo artigo 544 do Código de Napoleão, foi sendo
paulatinamente afastada em razão das profundas tra nsformações provocadas pelas
necessidades econômicas e sociais hodiernas, associadas ao desenvolvimento dos núcleos
urbanos, ao crescimento populacional, às grandes aglomerações humanas e à escassez de
espaço nas áreas urbanas, que fizeram gerar no constituinte a preocupação em regular a
propriedade urbana, tornando a vida nas grandes cidades mais sustentável
2
.
Neste contexto, houve a necessidade de profunda revisão no seu conceito que, aos
poucos, foi cedendo lugar a uma propriedade que deve cumprir a sua função social,
diminuindo, com isso, as faculdades do proprietário, passando, dessa maneira, o seu exercício
a ser condicionado a tal finalidade.
Por esta razão, deve ser o direito de propriedade exercido considerando os interesses
da sociedade, atendendo suas necessidades, em prol do bem-estar comum. A idéia contida no
princípio da função social da propriedade está relacionada à própria justifi cação do direito de
propriedade, cujo exercício deve observar o interesse social. No entanto, atenta -se para o fato
de que não ocorre u ma supressão da propriedade privada. Na verdade, como conseqüência do
princípio da função social, a propriedade assume uma dimensão pública, tendo o proprietário,
sem perder esta condição, o dever de usar a coisa no interesse da comunidade.
Há de se ressaltar, igualmente, que a idéia de função social da propriedade não deve
ser confundida com a de limite ao direito de propriedade já que os limites dizem respeito ao
exercício do direito, vinculando tão-somente a atividade do proprietário, sendo, por isso,
externos ao direito de propriedade. A função social da propriedade, ao revés, concerne à
estrutura do direito, pondo-se concretamente como elemento qualificante na predeterminação
dos modos de aquisição, gozo e utilização dos bens. Por isso, deve ser considerada um
elemento interno do direito de propriedade. Se afirmarmos que toda propriedade deveria
cumprir uma função social, afirmamos, igualmente, que, sob este ângulo, a função social
integra a formação do próprio direito de propriedade.
O princípio da função social foi inserido na estrutura do direito de propriedade com
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O artigo 186, nos incisos I a IV, prescreve os critérios para o atendimento da função
social pela propriedade rural. Por sua vez, o artigo 182, § 2º, determina que a propriedade
urbana cumpre com sua função social qua ndo atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas em seu plano diretor. A funcionalização social da propriedade
imóvel urbana está reafirmada no artigo 183, que dispõe sobre o usucapião.
O Estatuto da Cidade, Lei n. 10.257/01, foi elaborado exatamente com o propósito de
urbana, prevendo o parágrafo único do artigo 1º que esta lei estabelece "normas de orde m
pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental", objetivando ,
assim, dar efetividade à norma constitucional.
Logo, com a também missão de disciplinar os instrumentos de política urbana,
previstos no artigo 4º, o Estatuto da Cidade, com muita propriedade, inovou ao inaugurar a
entrada do direito de preempção para o âmbito do direito urbanístico, regulamentando o
mesmo nos seus artigos 25, 26 e 27
3
, consistindo em mais um mecanismo que foi colocado à
disposição do Poder Público para a implementação da política urbana, a ser utilizado para
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, tendo em
vista a sua finalidade eminentemente social.
Cuida o mesmo do estabelecimento de importante gerenciamento em que o Município
assume a condição de garantir cidades sustentáveis, sempre que o Poder Público necessitar de
áreas para atender as diretrizes gerais fixadas no art. 2º do Estatuto da Cidade
4
.
Dessa forma, pretende o presente trabalho traçar as principais características referentes
a esse novo instituto, o direito de preempção urbanístico, destacando que, exatamente em
função de se tratar de algo novo no mundo jurídico, resta ainda aguardar a verificação futura
de como será o mesmo implementado pelos municípios que o instituírem.
Inicia-se o estudo cuidando do direito de preempção no Estatuto da Cidade e todas as
suas especificidades e finalidades, para posteriormente tratar do direito de preferência no
Direito Civil.
2.
Direito de preempção no Estatuto da
Cidade
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