Governança pública
| Autor | Augustinho V Paludo/Antonio G Oliveira |
| Páginas | 1-70 |
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GOVERNANÇA PÚBLICA
Nosso foco é a Governança Organizacional em órgãos e entidades públicas,
contudo, antes de abordar diretamente esse conteúdo, convém tecer breves comentários
acerca da Governança pública num contexto nacional, onde ela efetivamente surgiu.
Em nível de União, Estados e Municípios a Governança pública é compreendida
como a capacidade de governar, de decidir e implementar políticas públicas que atendam
às necessidades da população, preservando o equilíbrio de poder e interesses entre go-
verno, administração pública, sociedade e usuários-cidadãos. Segundo Bresser-Pereira
(1998), “Governança é a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de
um governo implementar políticas”. O Banco Mundial (2015) tem quase o mesmo enten-
dimento e se pauta no simples, porém amplo, conceito de que a governança é a “capaci-
dade do governo de formular e implementar políticas sólidas de forma eficaz”.
Essa mesma Governança pública pode ser entendida como o exercício do poder
político-administrativo pelo Governo-Administração no gerenciamento e controle da
utilização dos recursos (econômicos, sociais, técnicos, infraestrutura etc.) necessários à
formulação e implementação de políticas públicas.
A Governança Pública (aplicada ao setor público) é ampla e envolve: o modo/forma
pelo qual o Governo se organiza para prestar serviços à sociedade; o modo/forma de ges-
tão dos recursos públicos; o modo/forma como como a Administração Pública divulga
suas informações e se relaciona com a sociedade civil; e também, ao nível de governo,
como se constrói os arranjos/acordos institucionais necessários à implementação das
políticas públicas. Ou seja, a Governança aplicada ao setor público envolve estruturas,
funções e atividades político-administrativas, sociais e legais, para assegurar que os resul-
tados pretendidos pelos Governos e Administração Pública sejam alcançados e atendam
as partes interessadas.
Governança relaciona-se com poder de decisão administrativa e com competências
gerencial, financeira e técnica, e tem nos Governos, políticos e gestores públicos, em
sentido amplo, e nos servidores públicos, em sentido estrito, a sua força de ação. “Existe
Governança em um Estado quando seu governo tem as condições financeiras e adminis-
trativas para transformar em realidade as decisões que toma” (PDRAE, 1995).
Em nível de nação a Governança é instrumental; é o braço operacional da governa-
bilidade1, como se fossem as duas partes de um mesmo processo (Araujo, 2002). Por ser
um instrumento da governabilidade para a realização dos fins do Estado, a Governança
pressupõe condições mínimas de governabilidade, ou seja, em situações de crise grave
1. A governabilidade refere-se ao poder político em si, que deve ser legítimo e contar com o apoio da população e
de seus representantes; ou no dizer de Bresser-Pereira (1998), significa a capacidade política de governar, derivada
da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade (PALUDO, 2020, p. 218).
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ou de ruptura institucional, que afetem a governabilidade, a Governança restará com-
prometida, haja vista o seu caráter instrumental, pois “sem governabilidade é impossível
Governança” (Caderno MARE 01).
O TCU (Brasil, 2014) afirma que a efetiva Governança pública pressupõe que
exista: um Estado de Direito, uma sociedade civil participativa, uma burocracia ética
e profissional, políticas planejadas, previsíveis e transparentes; e braço executivo/ad-
ministrativo responsável pelas ações. “Os países não alcançarão uma boa Governança
sem que haja instituições sólidas, um forte sistema legal e um judiciário independente”
(BM, 2002, p. 12).
A Governança em nível de nação evoluiu e surgiu uma “nova Governança pública”
de caráter mais amplo, que inclui a participação do mercado e da sociedade civil nas de-
cisões. Nesse caso, a nova Governança se torna uma espécie de “ponte” entre os interesses
do mercado e da sociedade civil e a governabilidade. O fato é que, essa nova Governança
ultrapassou os aspectos operacionais das políticas e incluiu mecanismos de agregação
de interesses, de decisões políticas, de redes informacionais e de definições estratégicas
(Araujo e Gomes, 2006).
Esta nova Governança entendida por Araujo e Gomes (2006) contempla a possibi-
lidade de múltiplas participações do mercado e da sociedade, e parcerias intra e inter-or-
ganizacionais na tomada de decisão e na implementação e controle das políticas públicas,
gerando corresponsabilidade. Essa nova Governança possui um conceito mais amplo.
Segundo Eduardo Grin (2008),
O que as novas formas de Governança participativa buscam é a construção de uma esfera pública
não estatal e uma prática política que fortaleça a auto-organização da sociedade civil. A legitimidade
se desloca do poder constituído e autorreferenciado para os canais institucionalizados de partici-
pação popular. É esse processo de “cogestão” que combina democracia direta e democracia repre-
sentativa e faz a sociedade civil chancelar a legitimação do Estado e seu papel de ente regulador da
relação dos diversos atores sociais e políticos.
Nesse contexto participativo as novas tecnologias proporcionaram, nas duas pri-
meiras décadas deste milênio, um ambiente que permitiu e facilitou o inter-relaciona-
mento de Governos e gestores com usuários, cidadãos e sociedade; momento em que
o associativismo civil cresceu em número e em tamanho, atuando em parceria ou com
o fomento do Estado, num ambiente democrático. Contudo, registra-se atualmente um
caminho com menos interação e menos participação societal no meio público.
A Governança Pública em nível nacional foca no desenvolvimento da nação e no
alcance de resultados desejados pela sociedade e pelo mercado, com a finalidade de gerar
valor público que satisfaça as partes interessadas; e também traz consigo a ideia de con-
ter a expansão do tamanho do Estado, ao mesmo tempo em que propõe a ampliação do
papel da sociedade civil organizada no meio público.
Em que pese a magnitude da importância dessa Governança em nível de nação
– visto que, se houver um Governo com boas intenções, pode resultar num país mais
organizado, com instituições mais sólidas, mais participativo e mais justo do ponto de
vista social, mais estável financeiramente e com um projeto de futuro que motive a todos;
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isso tudo somente será concretizado se a Governança também for efetiva em todos os
Órgãos e Entidades que compõem a administração pública do referido País.
A Governança neste nível nacional poderá ser avaliada como “efetiva e positiva”
se os seus resultados forem satisfatórios para toda a sociedade, de forma a aumentar o
bem-estar de todos os cidadãos – visto que esse é o objetivo maior do Estado, Governo
e Administração, culminando esse resultado da somatória dos resultados de todos os
órgãos e entidades públicas.
Por isso, nesta obra nosso foco pontual é a Governança Organizacional pública
em Órgãos e Entidades Públicas, cuja soma das ações e resultados culmina na realidade
nacional em nível de Estado, a qual será abordada a partir do próximo item, em que con-
textualizamos a administração (onde a Governança incide) num ambiente paradigmáti-
co evolutivo marcado por contínuos aperfeiçoamentos e mudanças.
Teorias Aplicáveis
A Governança corporativa privada encontra amparo na “teoria da agência”, utiliza-
da para minimizar conflitos e monitorar e controlar a atuação dos “agentes (gestores)”,
com vistas a assegurar que suas decisões e ações estejam alinhadas com os interesses dos
“principais (proprietários)” (NESPOLO et al., 2011; SIMÃO, 2014; RETOLAZA et al.,
2015; CUNHA; RODRIGUES, 2015; CASTRO; SILVA, 2017; VIEIRA; BARRETO, 2019).
No meio público a teoria da agência também pode ser aplicada. Para Simão (2014,
p. 20), “As organizações púbicas e as privadas têm como ponto em comum a separação
entre a propriedade e a gestão, que caracteriza os conf litos de agência”. Existe uma relação
entre os principais (sociedade/cidadãos) e os agentes (governos, políticos e gestores), em
que a Governança contribui para assegurar que os interesses da sociedade sejam consi-
derados nas decisões (PALUDO, 2019; VIEIRA; BARRETO, 2019).
No entanto, na área pública, além da teoria agência (bastante difundida), existem
outras duas teorias robustas que fundamentam e sustentam a implementação da Gover-
nança nas instituições públicas: são as teorias do institucionalismo e da escolha pública.
Quanto ao institucionalismo, numa linguagem direta e objetiva, tem-se na mais
simples evidenciação do senso comum que o estudo das instituições é importante, visto
que a partir do seu funcionamento e da sua efetividade é possível compreender a dinâ-
mica da sociedade e analisar as funções econômicas, políticas, sociais e culturais – que
interferem no comportamento de cada indivíduo e no desenvol vimento das nações.
Do relacionamento das instituições com a sociedade e o desenvolvimento surgiu a
teoria institucionalista, que coloca as instituições em evidência. As instituições precedem
a ação dos indivíduos: elas delimitam sua ação, podendo “potencializá-la, neutralizá-la
ou constrangê-la”, enquanto os indivíduos podem “reforçar ou desafiar as instituições”
com suas ações (GRIGOLETTO; ALVES, 2019).
No institucionalismo histórico as teorias eram formalistas e normativas; as institui-
ções eram “poderosas” e sua relação com os demais atores era assimé trica (HALL; TAY-
LOR, 2003). As instituições eram tidas como estáveis e sustentáveis, o que assegurava
estabilidade ao sistema político e social (TROIANO; RISCADO, 2016).
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