Planejamento governamental
| Autor | Augustinho V Paludo/Antonio G Oliveira |
| Páginas | 71-144 |
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PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL
INTRODUÇÃO
O planejamento é tão antigo quanto a administração. Basta pensar nas pirâmides do
Egito, nas pirâmides maias, na muralha da China etc. Nada disso seria possível sem que
antes alguém houvesse elaborado um planejamento, no mínimo, organizando de forma
racional as principais ações.
A interação do planejamento com a administração é tão forte, a ponto de Waldo
(1966) afirmar que “planejamento e administração são tão vitalmente interligados como
irmãos siameses”.
O planejamento corresponde à primeira e a mais importante das funções admi-
nistrativas (planejar, organizar, dirigir, controlar), e consiste num processo articulado e
racional para determinar antecipadamente os objetivos e os meios para alcançá-los (pro-
jetos, ações, métodos, técnicas etc.).
O planejamento é inerente ao trabalho do administrador e não se restringe ao pre-
sente, mas projeta-se para o futuro, por isso as decisões do administrador voltadas para
o futuro devem resultar de um processo que sintetize e apresente de forma organizada as
principais informações da organização, tanto internas como externas.
O planejamento trata de decisões e ações presentes e futuras, e também questiona e
avalia os resultados dessas ações e decisões. O planejamento é um processo de análise e
decisão racional que antecede e acompanha à ação da organização na procura de solução
para os problemas, ou com vistas a aproveitar as oportunidades, com eficiência, eficácia
e constância.
De acordo com o Dicionário Aurélio (2003), planejamento é o ato ou efeito de pla-
nejar. Para Paludo (2009) “Planejamento é um processo racional para a tomada de deci-
são, com vistas a selecionar e executar um conjunto de ações, necessárias e suficientes,
que possibilitarão partir de uma situação atual existente e alcançar uma situação futura
desejada”.
Segundo Paludo e Procopiuk (2014), a forma mais simples de definir o planeja-
mento é dizer que se deve pensar antes de agir. Assim, toda vez que se pensa antes de
agir está se tratando de planejamento, ainda que de forma intuitiva e informal. O plane-
jamento é um processo que congrega princípios teóricos, procedimentos metodológicos
e técnicas que auxiliam as organizações a mudarem uma situação com vistas a alcançar
algum objetivo futuro.
Registre-se que planejamento é diferente de plano; planejamento é um processo e o
plano é o produto deste processo, que decompõe os objetivos gerais em objetivos especí-
ficos, e, define e ordena as ações neces sárias para atingir esses objetivos.
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GOVERNANÇA ORGANIZACIONAL PÚBLICA • AUGUSTINHO V PALUDO E ANTONIO G. OLIVEIRA
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O planejamento pode ser ousado e mudar radicalmente os objetivos e estratégias da
organização; pode ser intermediário e propor apenas melhorias em uma ou mais áreas,
que também podem demandar alterações nos objetivos e estratégias; ou pode ser con-
servador, preocupado apenas com a estabilidade, visando assegurar a continuidade da
organização. O que vai definir o modelo adotado dependerá do ‘apetite’ da alta direção
em correr riscos, assim como do resultado da avaliação do estado atual da organização e
da análise do mercado.
O Planejamento pode ser estratégico, tático ou operacional. O estratégico é de res-
ponsabilidade da alta administração, tem foco no longo prazo e na efetividade, abrange
toda a organização, define rumos, objetivos, estratégias etc.; o tático é decorrente do
estratégico, tem foco na eficácia, orienta-se para o médio prazo, aloca recursos, e é feito
para cada área funcional, cuja responsabilidade cabe aos diretores/gerentes departamen-
tais; e o operacional tem foco no curso prazo e na eficiência - na execução das ações que
tornarão concretos os planejamentos tático e estratégico: é o momento em que se define
o que fazer, como fazer, quem fará, e com que meios.
Cada um desses três tipos de planejamento comporta objetivos específicos, mas
todos concorrem para o alcance dos objetivos estratégicos da organização.
O foco do planejamento estratégico é a efetividade, mas também há preocupação
com a eficácia; o foco do tático é a eficácia, mas também há preocupação com a efeti-
vidade e a eficiência; o foco do operacional é a eficiência, mas também há preocupação
com a eficácia.
Tipo de
Planejamento
Perspectiva
Temporal
Conteúdo do
Plano
Escopo ou
Abrangência
Foco
Estratégico
Longo Prazo Amplo e Genérico Toda a Organizaç ão
1º.Efetivida de
2º.Eficácia
Tático
Médio Prazo Pouc o Detalhado Setor ou Área
1º.Eficácia
2º.Efetividade
e Eficiência
Operacional
Curto Praz o Detalhado Atividades/Tarefas
1º.Eficiência
2º.Eficácia
Fonte: Paludo e Procopiuk. Planejamento Governamental, Atlas, 2014, ampliado.
2.1 SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO FEDERAL1
O sistema de planejamento e orçamento no Governo federal, de acordo com a Lei
10.180/2001 e decretos específicos, insere-se na competência do Ministério da Econo-
mia.
São atribuições do Sistema de Planejamento e Orçamento Federal: formular o pla-
nejamento estratégico nacional; formular planos nacionais, setoriais e regionais de de-
senvolvimento econômico e social; formular o plano plurianual, as diretrizes orçamentá-
rias e os orçamentos anuais; gerenciar o processo de planejamento e orçamento federal;
promover a articulação com Estados, Distrito Federal e Municípios, visando a compa-
1. Os itens 2.1, 2.1.1, 2.1.2 e 2.1.3 foram extraídos do livro de PALUDO, Augustinho V. Orçamento Público, Afo e Lrf, 10. Ed.
JUSPODIVM 2020; permitido apenas para este livro, cujos direitos autorais continuarão vinculados a obra original.
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tibilização de normas e tarefas afins aos diversos Sistemas, nos planos federal, estadual,
distrital e municipal.
Integram o Sistema de Planejamento e Orçamento Federal:
• Órgão Central (Ministério da Economia);
• Órgãos setoriais (unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da AGU,
da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República);
• Órgãos específicos (vinculados ou subordinados ao órgão central, cuja missão
compreende atividades de planejamento e orçamento).
Os órgãos setoriais e específicos ficam sujeitos à orientação normativa e à supervi-
são técnica do órgão central do Sistema, sem prejuízo da subordinação ao órgão em que
estiverem integrados. As unidades de planejamento e orçamento das entidades vincula-
das ou subordinadas aos Ministérios e órgãos setoriais sujeitam-se à orientação normati-
va e à supervisão técnica do órgão central e também, no que couber, do respectivo órgão
setorial.
Registre-se que as unidades de planejamento e orçamento do poder Legislativo e Ju-
diciário, e do Ministério Público da União, também estão sujeitas a orientação normativa
e supervisão técnica do órgão central (Ministério da Economia).
Num aspecto prático, o sistema de Planejamento e Orçamento é responsável
pelo ciclo de gestão ampliado, que é composto por três instrumentos: Plano Plurianual
(PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA)
• O Plano Plurianual, que vigora por quatro anos, estabelece diretrizes, objetivos e
metas da Administração Federal para as despesas de capital e para os programas
de duração continuada, veiculando, portanto, um planejamento de médio prazo.
• A Lei de Diretrizes Orçamentárias é elaborada anualmente e objetiva detalhar
as metas e prioridades da administração para o ano subsequente, e orientar a ela-
boração da Lei Orçamentária Anual, além de dispor sobre alterações tributárias e
estabelecer a política de aplicação das agências de fomento.
• A Lei Orçamentária Anual obedece aos parâmetros definidos pela LDO e pelo
PPA, e estima as receitas e fixa as despesas de toda a Administração Pública Federal
para o ano subsequente. O orçamento anual é um instrumento que expressa a alo-
cação dos recursos públicos, sendo operacionalizado por meio de ações vinculadas
aos programas, que constituem a integração do planejamento com o orçamento.
O Ciclo de Planejamento e Orçamento Federal corresponde a um período de tempo
maior do que quatro anos. Ele inicia com a elaboração, discussão, votação e aprovação do
PPA – Plano Plurianual, continua com a elaboração, discussão, votação e aprovação da
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, e, por fim, abrange também a elaboração, dis-
cussão, votação e aprovação, execução, controle e avaliação da Lei Orçamentária Anual
– LOA.
Além disso, esse ciclo ampliado abrange as etapas de monitoramento do PPA em
tempo real, com informações registradas no Siop; avaliação anual do PPA, para análise
da sua concepção, da implementação e dos resultados obtidos no ano anterior; e revisão
do PPA, para incorporação das informações geradas na avaliação, por meio de alterações
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