Multa Administrativa: Qual o Prazo de Prescrição?
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Luiz Cláudio Barreto Silva
Advogado
Professor universitário
A prescrição da força executiva de Certidão de Dívida Ativa (CDA) oriunda de aplicação de multa administrativa tem ensejado numerosos debates em sede doutrinária e jurisprudencial. Sustenta uma vertente que o prazo é de cinco anos, pois a obrigação tem vínculo de natureza administrativa, portanto, regida pelas normas de Direito Público 1-2.
Outra vertente, voltada para o procedimento adotado para exigir a obrigação, defende a aplicação das normas contidas no Código Tributário Nacional3. A argumentação se dá fundada no fato de que a cobrança da supramencionada multa é feita pela via da ação de execução fiscal4.
Existe, ainda, terceira vertente que entende como aplicável a disciplina contida no Código Civil Brasileiro5, porque a obrigação é de natureza pessoal.
O objetivo do presente estudo, em seu plano geral, é identificar o posicionamento das vertentes que se formaram sobre o tema. O objetivo especial é identificar qual vertente tem o entendimento predominante, ou se a matéria ainda não está pacificada. Por fim, o que se deseja é encontrar resposta para a intrigante indagação: afinal, qual o regime jurídico que disciplina a prescrição de CDA advinda de aplicação de multa administrativa?
Em sede de Direito Público, os dispositivos invocados pela vertente que sustenta a aplicabilidade da legislação de Direito Administrativo são os artigos 1º do Decreto 20.910/32 e 1º da Lei 9.873/99, que têm a seguinte dicção, respectivamente:
"Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem."
"Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado."
No campo do Direito Tributário, a vertente que sustenta a aplicabilidade do Código Tributário Nacional invoca o artigo 174, que tem a seguinte redação:
"Art. 174. A ação para a cobrança do crédito tributário prescreve em cinco anos, contados da data da sua constituição definitiva."
Em sede de Direito Civil, os dispositivos deduzidos pela vertente favorável a sua aplicabilidade fundamentam-se no artigo 177, do Código Civil de 1916 e 205, caput, do Código Civil atual, que têm as seguintes redações, respectivamente:
"Art. 177. As ações pessoais prescrevem, ordinariamente, em 20 (vinte) anos, as reais em 10 (dez), entre presentes, e entre ausentes em 15 (quinze), contados da data em que poderiam ser propostas."
"Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos, quando a lei não lhe haja fixado prazo menor."
A doutrina entende como impossível a submissão da matéria ao comando do Código Civil brasileiro, como se constata do posicionamento de Fabiane Louise Taytie:
"Diante disso, impossível cogitar a submissão da multa administrativa ao prazo prescricional contido no Código Civil, aplicável às multas contratuais, provenientes de contratos firmados entre particulares e poder público, que são regidos pelo princípio da autonomia de vontades. Isso seria estabelecer um verdadeiro hibridismo conceitual. Ora, se a cobrança da multa administrativa é regida pelo instituto de Direito Público, não se pode conceber que a sua prescrição seja regida pelo Direito Privado."6
Entende, ainda, a supramencionada doutrinadora, que para o deslinde da questão a norma aplicável é aquela disciplinada pelo Código Tributário Nacional:
"Tal como os tributos, a multa administrativa também resulta de lei, possuindo natureza compulsória, devendo ser cobrada segundo o mesmo procedimento previsto para cobrança de tributos, não podendo ser dispensada, a exemplo daqueles, sem expressa previsão legal.
Portanto, a multa administrativa, desde a sua imposição até final cobrança, submete-se aos princípios de direito público, e como tal está sujeita à prescrição qüinqüenal prevista no art. 174 do CTN."7
Com relação à inaplicabilidade do Código Civil brasileiro, o posicionamento de Luís Roberto Barroso:
"Demonstrada, portanto, a impropriedade da aplicação analógica do Código Civil à espécie, verifica-se que o direito administrativo adotou como regra, desde sempre, o prazo máximo de prescrição de 5 (cinco) anos, tanto em favor da Administração, como contra ela. É a constatação inevitável que se extrai do exame: (i) da legislação administrativa, (ii) da doutrina, (iii) da jurisprudência e (iv) do comportamento da própria Administração. Acompanhe-se a demonstração do argumento, começando por exemplos legislativos:
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Código Tributário Nacional: - art. 174: prazo prescricional de cinco anos para cobrança de...
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