Impacto de las Normas Internacionales de la OIT y de los Criterios de sus Órganos de Control en la Legislación Laboral Panameña
| Autor | Rolando Murgas Torrazza |
| Páginas | 50-66 |
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Rolando Murgas Torrazza 1
En forma casi coetánea a la Constitución mexicana de Querétaro de 1917 y la alemana de Weimar, que dan inicio al Constitucionalismo Social, se da el esplendoroso nacimiento de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en 1919, con la cual culminan finalmente los distintos esfuerzos, que arrancan en el siglo XIX y se continúan en el siguiente siglo, hasta alcanzar con el Tratado de Versalles, el ideal de una normativa internacional mínima de protección del trabajo y la existencia de una institución supranacional generadora de esa normativa y encargada de administrar y fiscalizar su aplicación.
Los esfuerzos previos, se vieron contenidos por la atroz Primera Guerra Mundial (entonces conocida como la Gran Guerra). Aún así, durante los años de guerra se hicieron esfuerzos por las organizaciones de trabajadores, que de alguna manera sentaron las bases para que el tema fuese la parte XIII del Tratado de Versalles.
Panamá, como signatario del Tratado, es, por tanto, uno de los miembros fundadores de la OIT.
Con la OIT cambia en mucho la suerte de los trabajadores del mundo, se universalizaron los mínimos de protección del trabajo y se abrió espacios en múltiples naciones a la aplicación y desarrollo de esa idea tan extendida en el siglo XX que es la justicia social, aún con las conocidas insuficiencias.
Su estructura y representación tripartitas significó la irrupción en el Derecho Internacional Público de un nuevo modelo para la celebración de tratados y convenios internacionales, antes monopolio exclusivo de los gobiernos y que viene a ser compartido con las organizaciones de los trabajadores y de los empleadores. Al mismo tiempo, además de regular relaciones entre los Estados, los convenios de OIT fijan condiciones mínimas de trabajo. Villasmil
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Prieto, con certera expresión, identifica la trascendencia del momento histórico en que se dan ambos acontecimientos. Nos dice que “todo comenzó en Versalles y acaso también en Querétaro” y lo tilda, con justicia, de un “encuentro virtuoso”.2
Dos procesos trascendentales para la suerte del Derecho del trabajo y, por ende, de los trabajadores, inician su significativo rumbo: la constitucionalización de las normas de protección laboral, parte de lo que luego se llamó el constitucionalismo social; y la generación de una normativa supranacional, también de protección. Se llega así a una etapa de consolidación del Derecho del trabajo.
Nos interesa destacar dos de las ideas ejes que inspiran la Parte XIII del Tratado de Versalles.
Una, que “el trabajo no ha de ser considerado meramente como un artículo comercial”, esto es, como una simple mercancía. Algunas modalidades actuales de trabajo contrastan, en el fondo, con tan significativa concepción.
La otra, que “la paz universal y permanente solo puede basarse en la justicia social”. La justicia social implica un concepto distributivo de la justicia, propio de los derechos sociales, que obligan a la adopción de correctivos sociales y económicos que conducen a protecciones especiales de sectores que se encuentran en desventaja y vulnerabilidad desde el punto de vista material. Tal es el caso de los trabajadores con su menor poder de contratación en el plano individual.
Siendo sin duda la primera declaración de derechos sociales en el mundo, es interesante destacar la influencia de la Constitución de Querétaro en el Tratado de Versalles, cuestión que Villasmil Prieto pone de relieve, apoyándose entre otros en el maestro Trueba Urbina. Nos menciona que Samuel Gompers, uno de los protagonistas en la Parte XIII del Tratado de Versalles, siguió muy de cerca la Revolución Mexicana y las ideas recogidas en Querétaro.3
Este ligamen es parte de la historia del Derecho del trabajo y explica su posterior desarrollo. En el fondo, referido al constitucionalismo social y siguiendo a Villasmil Prieto, todo comenzó en Querétaro.
La influencia doctrinal de la OIT en el desarrollo del Derecho del Trabajo y del Derecho de la Seguridad Social, ha sido de enorme importancia y trascendencia, tanto por su normativa (Constitución, Convenios, Recomendaciones, Declaraciones), como por los criterios de sus órganos de control. Entre ellos, cabe destacar, para efectos del presente estudio, la Comisión de Expertos en la aplicación de convenios y recomendaciones, y el Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, este último de carácter tripartito, creado en el año 1951.
Sus pronunciamientos y observaciones no solo han nutrido la doctrina, sino que también han informado instrumentos legislativos nacionales, provocado reformas o supresión de normativas y de prácticas contrarias a los ocho convenios fundamentales y a los convenios ratificados por los respectivos estados. También han ejercido clara influencia en las cláusulas sociales de diversos tratados de libre comercio.
Por otra parte, el apoyo técnico dispensado a los tres sectores y a los procesos de diálogo social, ofrecen una valiosa contribución de la OIT.
Previo a la creación de la OIT, en 1919, desde el año 1914 se inició en Panamá un interesante proceso de adopción de legislación social, específicamente de protección laboral.
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Esto ocurrió a pesar de que nuestra primera Constitución Política, adoptada en 1904, seguía los modelos decimonónicos que en el fondo excluían la posibilidad de intervención del Estado en la regulación de las relaciones económicas en la sociedad, entre ellas las de carácter laboral.
La legislación laboral de este período, que en el fondo contrastaba con el perfil ideológico de la Constitución de 1904, se vio impulsada por el ambiente social que derivó de la presencia en el país de numerosos contingentes de obreros extranjeros, que llegaron para las obras del Canal (1904-1914), entre ellos muchos de procedencia europea, con una formación sindicalista. Esto coincidió con el ejercicio del gobierno por corrientes políticas de un liberalismo de corte social.
La presencia arriba anotada ya se había sentido durante las obras del canal a cargo de los franceses, a partir de 1880. Todo ello generó un ambiente receptivo a la necesidad de una legislación social, que el país afrontó de manera temprana.
Con esta ley, adoptada durante la administración del Dr. Belisario Porras, se inicia la legislación laboral en Panamá.
Los grupos obreros habían estado plan-teando la lucha por la jornada máxima de ocho horas. Se concreta así esa realidad, al establecer dicho máximo para los obreros, empleados de comercio, empleados públicos nacionales y municipales y “en general en toda obra que se emprenda en territorio de la República”, ya se trate de horas diurnas o nocturnas (artículos 1º y 2º). Como puede notarse, se trata del establecimiento prácticamente general de la jornada máxima de trabajo, tanto en el sector público como en el privado.
Es importante tener en cuenta que la adopción de la jornada de ocho horas en Panamá es previa a la creación de la OIT y, por consiguiente, a la aprobación del Convenio n. 1.
Otros de sus dispositivos son los siguientes:
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Introduce el concepto de horas extraordinarias, si bien no impone ningún recargo (art. 3).
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Establece el descanso semanal obligatorio el día domingo, salvo las excepciones legales (art. 7).
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Prohíbe el trabajo extraordinario “habitual”, cuando obliga a sujetar las jornadas a ocho horas diarias y a seis días semanales, salvo las excepciones por la naturaleza del servicio (arts. 4, 5, 7 y 8); obliga a establecer dos turnos distintos a los establecimientos que deban laborar en turnos diurnos y nocturnos (art. 12).
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Establece la no obligatoriedad del trabajo extraordinario (arts. 1 y 4).
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Para los empleados de comercio, los descansos dentro de la jornada se fijaron en dos horas; y entre una jornada y otra debía mediar un período de doce horas consecutivas.
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Obligación de cerrar el comercio a las nueve de la noche y los domingos, salvo excepciones. Los establecimientos que amparados por las excepciones podían...
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