A política judiciária nacional, o necessário fim da cultura judiciarista e a utilização de órgãos públicos para a prevenção e para a solução de conflitos previdenciários
| Autor | Washington Luís Batista Barbosa |
| Páginas | 97-120 |
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Depois de constatar a necessidade de uma releitura dos princípios da
separação de Poderes e da inafastabilidade de jurisdição, de identicar a si-
milaridade das garantias do processo administrativo e do processo judicial,
assim como a processualidade administrativa, de conhecer o funcionamento
e as características do Conselho de Recursos do Seguro Social, há de se buscar
sugerir alterações no modelo de atuação desse tribunal administrativo, pois,
como visto, nos moldes atuais, este Órgão não se encontra estruturado para
assumir as responsabilidades e as funções nas proporções que se propõe.
Nesse sentido apresenta-se como imprescindível promover alterações
na estrutura principiológica, orgânica e funcional do CRSS para possibilitar
que ele se transforme em um instrumento de pacicação das lides em matéria
previdenciária, o que, certamente, resultará em redução da demanda judicial
para os casos da espécie e impactará diretamente os órgãos da Justiça Federal,
da Advocacia Geral da União e, porque não dizer, do próprio INSS. A pre-
sente proposta não tem o objetivo de exaurir o tema, mas sim de estabelecer
as premissas fundamentais para utilizar o CRSS como verdadeiro tribunal
administrativo em matéria previdenciária.
No segundo capítulo, foi apresentada a estrutura do Conselho de
Recursos do Seguro Social, o seu regimento interno, a sistemática processual
de julgamento, os números e a produtividade de sua atuação. Dessa forma,
pôde-se vericar a efetividade da atuação do CRSS, mesmo constatando-se
a precariedade de sua estrutura de funcionamento, a nítida deciência de
servidores e de orçamento, mais ainda, a carência de mecanismos processuais
que facilitem o julgamento dos casos que lhe são submetidos. Sem falar em
uma prevalência do processo judicial em detrimento da solução administrativa
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dos conitos, como se vericou com a diretriz de estabelecer a declaração da
renúncia tácita do recurso quando do ajuizamento de uma demanda judicial
com mesmo objeto.(273)
De outro lado, verica-se que existe uma plêiade de medidas disponível
no ordenamento jurídico nacional que pode ser utilizada para facilitar e para
agilizar a solução dos conitos previdenciários junto ao CRSS. Sob esse tema,
destaque-se as normas da Advocacia Geral da União que permitem a desis-
tência de recursos e a realização de acordos judiciais e extrajudiciais.(274)(275)
Ainda, as diretrizes do Conselho Nacional de Justiça para a utilização de me-
didas alternativas para resolução das lides. (276) Finalmente, o fato de que com
pequenos investimentos pode-se impactar signicativamente a estrutura de
custos da Justiça Federal, da Advocacia Geral da União, da Defensoria Pública
da União e do INSS.(277)
Em primeiro lugar, devem ser estabelecidas duas premissas que nortearão
a proposta: a facilidade de implementação e a garantia da inafastabilidade de
acesso ao Judiciário.
Há de ser ter claro que todas as medidas poderão ser viabilizadas no
âmbito do Poder Executivo, por meio de portarias ou atos normativos de
competência dos órgãos da Administração. O máximo exigido seria o estabe-
lecimento de acordos de cooperação entre o Executivo e o Judiciário, todas de
(273) “Art. 36. A propositura, pelo interessado, de ação judicial que tenha objeto idêntico
ao pedido sobre o qual versa o processo administrativo importa em renúncia tácita ao direito
de recorrer na esfera administrativa e desistência do recurso interposto.” Regimento Interno
do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017,
Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Disponível em:
webarquivos/inss/CRPS/REGIMENTO_2017_116%20%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.
pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(274) Advocacia Geral da União, Portaria n. 24, de 18 de janeiro de 2018, que dispõe sobre a
celebração de acordos, o reconhecimento de pedidos e a abstenção ou desistência de recursos
pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal em ações judiciais que tratem da con-
cessão ou restabelecimento de benefícios previdenciários por incapacidade de que trata a Lei
n. 8.213/91. Publicada no DOU 22.1.2018, Seção 1, p. 2-3.
(275) Advocacia Geral da União, Portaria n. 488, de 27 de julho de 2016, que estabelece pro-
cedimentos a serem adotados em caso de reconhecimento da procedência do pedido, abstenção
de contestação e de recurso e desistência de recurso. Publicada no DOU de 28.7.2016, Seção 1,
página 8.
(276) Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010, Disponível em:
br/images/stories/docs_cnj/resolucao/arquivo_integral_republicacao_resolucao_n_125.pdf>.
Acesso em: 1º.9.2018.
(277) Nesse sentido, veja-se o item 2.1.2.2 “Impactos na estrutura de custos dos órgãos e do
INSS”, do presente estudo, no qual se demonstrou que, em 2016, foram despendidos R$ 4,7
bilhões para que os órgãos do Poder Judiciário, da Advocacia Geral da União, da Defensoria
Pública da União e do INSS lidassem com os conitos previdenciários judicializados.
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competência da administração de cada um dos poderes, sem a necessidade de
interferência do Legislativo, menos ainda de alterações constitucionais.
No que diz respeito à garantia de inafastabilidade do acesso ao Judiciário,
até mesmo por se tratar de princípio constitucional, poderia até mesmo ser
considerada uma cláusula pétrea do Estado brasileiro, não sofreria nenhuma
rusga sequer. Nesse sentido, no máximo, dever-se-ia promover a releitura do
princípio(278), mas sem a necessidade de se promover alteração constitucional,
ou mesmo infraconstitucional, para que ela se torne viável.
O mais importante é que sejam assegurados o devido processo legal, a am-
pla defesa e o contraditório, o que se verica, por essência e por determinação
legal, em todo o processo administrativo, tal qual ocorre dos casos submetidos
ao Conselho de Recursos do Seguro Social.
As premissas propostas levam em consideração três eixos temáticos:
a) a especialização técnica e a qualicação dos órgãos e dos membros
do CRSS;
b) a legitimação e o reconhecimento do Conselho como foro de so-
lução dos conitos previdenciários; e
c) a uniformização, a sistematização e a prevalência da jurisprudência
administrativa.
Ackerman, em sua proposta de nova divisão dos poderes, sugere a criação
de Instâncias de Controle que privilegiam a especialização funcional e caracte-
rizam-se pela efetiva autonomia orçamentária e funcional do chamado Estado
Burocrático.(279) Veja-se que a essência da criação de um Poder Burocrático
está na competência técnica, no processo especializado e, principalmente, na
qualidade dos agentes públicos que desenvolverão essas atividades, funções
e responsabilidades.
(278) Nesse sentido, vejam-se os itens 1.1.1 “Releitura dos princípios da Separação de Poderes
e da Inafastabilidade da Jurisdição e o m do Monopólio Estatal para Distribuição de Justiça”,
1.1.3 “O Equilíbrio dos Poderes de Estado” e 1.3 “A Aplicação do Princípio da Inafastabilidade
e a Jurisdição Compartilhada no Direito Brasileiro”, todos do presente estudo.
(279) Nesse sentido, sugere-se retornar ao item 1.1.2.3 do presente estudo: “Bruce Ackerman
e a Nova Divisão de Poderes”, onde o tema foi analisado em profundidade.
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Mais do que isso, a garantia do devido processo legal, da ampla defesa
e do contraditório soma-se à necessidade de se assegurar a independência e a
imparcialidade do julgador. É nesse cenário que o Poder Judiciário desponta
como bastião das garantias e das liberdades estabelecidas na Constituição.
No que se refere ao processo administrativo no Conselho de Recursos
do Seguro Social, cou nítida a principiologia, a organicidade e os institutos
que lhe caracterizam como plenamente capazes para o exercício de suas com-
petências e para proporcionar um julgamento adequado, tanto moral quanto
constitucionalmente falando.(280)
3.1.1. A especialização técnica
Quando se analisou a estrutura dos órgãos judicantes do Conselho de
Recursos do Seguro Social, pôde-se constatar que ela está disposta em duas
instâncias: as Juntas de Recursos(281), distribuídos por todos os Estados da
Federação e no Distrito Federal, e as Câmaras de Julgamento(282), localizadas na
Capital Federal. Ainda, existe o Conselho Pleno(283), órgão máximo, responsável
pela uniformização da jurisprudência.(284)
(280) Nesse sentido, sugere-se a releitura do 2.1.1 “O Processo e a Processualidade Adminis-
trativas”, do presente estudo.
(281) “Às Juntas de Recursos compete julgar os Recursos Ordinários interpostos contra as
decisões do INSS nos processos de interesse dos beneciários do Regime Geral de Previdência
Social e das empresas; nos processos referentes aos benefícios assistenciais de prestação conti-
nuada previstos no art. 20 da Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993 e, nos casos previstos na
legislação, nos processos de interesse dos contribuintes do Regime Geral de Previdência So-
cial”, art. 5º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS. Portaria
n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Disponível
em: -
RA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(282) “Às Câmaras de Julgamento compete julgar os Recursos Especiais interpostos contra
as decisões proferidas pelas Juntas de Recursos”, art. 4º do Regimento Interno do Conselho de
Recursos do Seguro Social — CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desen-
volvimento Social e Agrário. Disponível em:
REGIMENTO_2017_116%20%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(283) “Ao Conselho Pleno compete: I — uniformizar, em tese, a jurisprudência administrativa
previdenciária e assistencial, mediante a emissão de Enunciados; II — uniformizar, no caso
concreto, as divergências jurisprudenciais entre as Juntas de Recursos nas matérias de sua al-
çada, ou entre as Câmaras de Julgamento em sede de Recurso Especial, mediante a expedição
de Resoluções; III — decidir, no caso concreto, as Reclamações ao Conselho Pleno, mediante a
emissão de Resolução.” Art. 3º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social
— CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.
Disponível em:
%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(284) Veja-se o item 2.2 “Estrutura, principiológica, orgânica, normativa e procedimental do
Conselho de Recursos do Seguro Social”, do presente estudo.
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Observa-se que os órgãos, no que se refere à matéria, têm competência
ampla e irrestrita, podendo, dessa forma, julgar qualquer tema que lhe seja
submetido, observados os requisitos processuais. Este tipo de estrutura é plena-
mente aceitável para as instâncias de piso, no entanto pode trazer consequências
para a agilidade e para a especialidade necessárias para os julgamentos das
instâncias extraordinárias.
Utilizando-se da organização judiciária como parâmetro, pode-se vericar
que os órgãos de primeira instância, em regra, têm competência ampla no que
se refere à matéria, em comarcas de maior porte há a especialização em varas
da Fazenda, Família, Cível, Criminal, etc. Já nos órgãos de segunda e terceira
instâncias verica-se a existência de órgãos colegiados, turmas, que possuem
competência ampla no que se refere à matéria. No entanto, identica-se a exis-
tência de órgãos fracionários situados entre as turmas e o pleno, denominados
sessões ou câmaras, onde está presente a especialização em razão da matéria,
dos tipos de recursos a serem julgados.(285)
No âmbito dos tribunais administrativos, aqui se utilizando do exemplo
do CARF, constata-se a existência de especialização em razão da matéria, do
tributo e/ou do tipo do recurso.(286) Tal medida apresenta-se como de grande
importância para o aprimoramento e para a especialização dos membros e dos
órgãos do CRSS. A possibilidade de atribuir competência exclusiva, em razão
do tipo de benefício, a uma Câmara de Julgamento poderá agilizar o andamen-
to processual, facilitar a distribuição dos recursos humanos de acordo com a
demanda de cada uma das espécies de benefícios, aperfeiçoar a uniformização
dos procedimentos e promover o desenvolvimento do conhecimento técnico
dos conselheiros sobre o tema, proporcionando uma visão verticalizada sobre
o assunto.
(285) O Tribunal Superior do Trabalho possui três Seções de Dissídios Individuais, SBDI-1,
SBDI-2 e Sessão de Dissídios Coletivos, Capítulo IV do Regimento Interno do TST. Disponível
em:
pdf?sequence=10&isAllowed=y>. Acesso em: 10.2.2019. O Superior Tribunal de Justiça possui
três Sessões especializadas em razão da matéria. Capítulo II do Regimento Interno do STJ.
Disponível em:
view/214/3344>. Acesso em: 10.2.2019. Estruturas similares são replicadas nos Tribunais Re-
gionais do Trabalho, nos Tribunais Regionais Federais e nos Tribunais de Justiça dos Estados
e do Distrito Federal.
(286) “Além de outras atribuições previstas neste Regimento Interno, ao Presidente do CARF
compete: (...) VIII — denir a quantidade de turmas extraordinárias por Seção, bem como
a especialização das turmas por tributo ou matéria de competência de uma mesma Seção,
mantida a distribuição de processos já realizada.” Art. 20 do Regimento Interno do Conselho
Administrativo de Recursos Fiscais, Portaria MF n. 343, de 9 de junho de 2015, do Ministério
da Fazenda. Disponível em:
regimento-interno/regimento-interno-do-carf>. Acesso em: 7.1.2019.
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Assim, há de se alterar o Regimento Interno do Conselho de Recursos do
Seguro Social para estabelecer a competência para o Presidente do Conselho
denir a especialização por matéria e/ou por benefício de cada uma das
Câmaras de Julgamento, assim como a possibilidade de criação de órgãos
fracionários, turmas, dentro de cada Câmara, onde poderá haver um nível
ainda maior de especicidade para o tema tratado. Ainda, poder-se-ia pensar
na reestruturação das competências das Juntas de Recursos, de forma a con-
templar a especicidade das matérias a serem julgadas. O estabelecimento de
cada uma das competências em razão da matéria deverá levar em consideração
a quantidade de recursos interpostos, o impacto nanceiro das decisões e a
amplitude de normatização, dentre outros fatores.
Entende-se que, após a implementação da medida e com o passar dos
anos, haverá o aprimoramento técnico das decisões, assim como a melhoria
da produtividade, efeitos imediatos da segregação e da especialização das
atividades de cada um dos órgãos.
3.1.2. A qualicação técnica dos órgãos e dos membros do CRSS
Outro ponto que merece a atenção do presente estudo é a necessidade de
se aprimorar a qualicação técnica dos órgãos e dos membros do CRSS. Ao se
analisar o modelo de indicação de conselheiros do CRSS, pôde-se identicar
algumas fragilidades, quer por carecer de maior publicidade, quer por pres-
cindirem de maior exigência de qualicação técnica.(287)
Em primeiro lugar, pela natureza temporária da vinculação do conselhei-
ro à Administração Pública, caracterizado mais por um munus publico do que
necessariamente um cargo ou uma função pública, não há de se falar em um
processo seletivo por meio de concurso público. O papel do conselheiro, em
essência, é de proporcionar a participação efetiva dos atores envolvidos no
processo de julgamento, por isso a participação de representantes do governo,
das empresas e dos trabalhadores.(288)
Aqui se verica a necessidade de alteração na composição do Conselho,
para assegurar o cumprimento do comando constitucional que estabelece a
gestão quadripartite dos órgãos colegiados da Seguridade Social(289), de forma
(287) Para melhor compreensão do tema, veja-se o item 2.2 “Estrutura principiológica, orgânica,
normativa e procedimental do Conselho de Recursos do Seguro Social”, do presente estudo.
ráter democrático e descentralizado da administração da seguridade social, mediante gestão
quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do
Governo nos Órgãos Colegiados.
(289) Art. 194, VII, da Constituição Federal.
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a possibilitar a participação de Conselheiros Representantes dos Aposentados,
a única classe não representada atualmente.
Não há justicativa plausível para a ausência de representantes da classe
dos aposentados, não representando nem mesmo assunção de custos. Veja-se
que as Câmaras de Julgamento e as Juntas de Recursos são compostas por
quatro membros, sendo dois representantes do governo, o presidente e um
conselheiro, um representante das empresas e um representante dos trabalha-
dores. Assim, poder-se-ia, alterar a composição para assegurar a participação de
um membro de cada uma das classes que devem ser representadas: Governo,
empresas, trabalhadores e aposentados.
Tal medida, além de seguir o comando constitucional, dotaria o Conselho
de Recursos do Seguro Social de caráter democrático e promoveria o equilí-
brio das forças representadas. Na composição atual, há nítida prevalência da
posição governamental, em detrimento da participação da sociedade, o que
pode colocar sob suspeição a imparcialidade e a independência do Tribunal
e de suas decisões.
Não se discute a defesa de interesses pessoais no processo administrativo,
mas sim a prevalência do interesse público, o que não pode signicar o inte-
resse do Governo. Não se pode deixar de ter claro que as decisões devem ser
fundamentadas e motivadas, sob pena de descumprimento da principiologia
e da processualidade administrativas.
Superado esse primeiro aspecto, no que se refere à composição do
Conselho, há de se promover melhorias no processo de seleção, de indicação
e de avaliação dos Conselheiros. A proposta considera a maior publicização
do processo, alteração dos critérios e a duração dos mandatos.
Recentemente, houve alteração no processo de indicação e de nomeação
dos representantes classistas(290), quando da revisão do Regimento Interno do
CRSS, não obstante, o mesmo não aconteceu com os representantes do gover-
no. É essencial que se busque estabelecer critérios objetivos para aferição da
qualicação técnica dos membros do Tribunal, órgão julgador com jurisdição
nacional, onde são requeridos conhecimentos especializados, tanto em Direito
Previdenciário, quanto em Direito Administrativo, quanto em matéria proces-
sual. Mais do que isso, faz-se necessário aferir a experiência e a vivência na
lida previdenciária.(291)
(290) Art. 21 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(291) Nesse sentido a crítica realizada no item 2.2 “Estrutura principiológica, orgânica, nor-
mativa e procedimental do Conselho de Recursos do Seguro Social”, do presente estudo.
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Nesse sentido, para atender a essas premissas sugere-se que os
Conselheiros Representantes do Governo sejam escolhidos entre os servidores
públicos do INSS, com mais de cinco anos de efetivo exercício, ocupantes de
cargo de nível superior, com titulação mínima de pós-graduação Lato Sensu
em Direito. Os Conselheiros Classistas deverão possuir graduação em Direito,
com titulação mínima de pós-graduação Lato Sensu, com registro na Ordem
dos Advogados do Brasil e comprovado exercício de atividade que demande
conhecimentos previdenciários, ambos há mais do que cinco anos.
Os critérios sugeridos intentam dotar o CRSS de um corpo de membros
experientes e tecnicamente qualicados para o desempenho de suas funções.
Ainda, privilegia o servidor do Instituto Nacional do Seguro Social, que além
de ser presumidamente um conhecedor das lides previdenciárias, poderá
aprender bastante ao exercer o papel de revisor das decisões da Autarquia,
aprender com os eventuais erros dos colegas e, sobretudo, propor alterações
em rotinas e procedimentos, quando do retorno às suas atividades diárias nas
agências da previdência social ou nos departamentos do INSS.
Este ponto revela-se como de suma importância e proporcionará o apri-
moramento constante das práticas do Instituto, em um processo de melhoria
contínua, no qual o segurado será o maior beneciário.
Destaque-se que, atualmente, o Regimento Interno do CRSS permi-
te a indicação de servidores aposentados para o exercício de mandato de
Conselheiro(292), o que viria de encontro à intenção de estabelecer o processo
de desenvolvimento organizacional proposto nas linhas antecedentes. Dessa
forma, a sugestão prevê somente a possibilidade de nomeação de servidores
em pleno exercício do seu cargo. Ainda, em caso de aposentadoria quando do
curso do mandato, tal fato deverá ser motivo de renúncia imediata da função
de Conselheiro.
No que diz respeito ao tempo de mandato, hoje de dois anos, prorrogá-
veis por igual prazo e sem limite de reconduções(293), a prática pode criar a
cristalização de procedimentos e, por que não dizer, de pessoas no exercício
das funções de Conselheiro. Tal situação não condiz com a postura democráti-
ca e participativa. Ainda, atrapalha o processo de desenvolvimento e de troca
(292) Art. 21, I, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(293) Art. 24 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
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de experiências entre o Conselho e o INSS, que se entende imprescindível
para a melhoria do processo administrativo previdenciário. Dessa forma,
propõe-se que o mandato seja de dois anos, admitida uma recondução por
igual período.
Como última alteração nos critérios para indicação e nomeação de
conselheiros, deve-se ampliar a restrição para a nomeação ou para a re-
condução de Conselheiro que seja cônjuge, companheiro ou companheira
ou parente em linha reta ou colateral ou por anidade. Atualmente, são
impedidos somente aqueles que atuem na mesma Junta de Recursos ou
Câmara de Julgamento.(294) Entende-se que a restrição deve ser ampliada
para todos os órgãos do CRSS.
A proposta calca-se nos princípios da moralidade e da impessoalidade
administrativas. Trata-se de um processo de indicação que, mesmo com os
critérios aqui indicados, pode dar margem a favorecimento daqueles que
têm maior proximidade dos demais membros do Conselho. Nesse caso, o
ideal é que não se deixe nenhuma margem para que esse tipo de prática
se estabeleça.
Finalmente, o processo de seleção de conselheiros representantes do
governo e classistas deve ter ampla publicidade. O edital do certame deve ser
divulgado para todos os servidores do INSS, entidades de classe, confedera-
ções, federações e centrais sindicais e para o público em geral. A autoridade de
maior nível hierárquico da localidade da vaga, no caso do INSS, e o presidente
da entidade de classe elaborarão lista quíntupla para cada vaga disponível,
que será encaminhada para o Presidente do CRSS, a quem caberá a escolha
de quem será indicado, após processo de avaliação realizado por comissão
especicamente instituída. Esta comissão deverá garantir a participação de
representantes de cada uma das classes de conselheiros, da Procuradoria
Federal Especializada e da Ordem dos Advogados do Brasil.(295)
De outro lado, verica-se a necessidade de promover avaliações e
acompanhamentos periódicos da atuação dos Conselheiros em exercício
no Tribunal. Atualmente, o Provimento n. 3 do Conselho de Recursos do
Seguro Social, que dispõe sobre o processo de avaliação dos indicados e dos
(294) Art. 21, § 3º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(295) Modelo similar é adotado pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais CARF,
conforme Anexo III, do Regimento Interno, “Da Estrutura, nalidade e funcionamento do
Comitê de Acompanhamento, Avaliação e Seleção de Conselheiros”. Portaria MF n. 343, de 9
de junho de 2015.
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conselheiros em exercício de mandato, estabelece critérios quantitativos:
produção mínima mensal exigida, retenção de processos por mais de sessenta
dias, processos retirados de pauta, cumprimento de prazos; e qualitativos:
redação e habilidade argumentativa jurídica, conteúdo legal e jurisprudên-
cia administrativa, incidência de revisão de suas decisões, reclamação ao
Conselho Pleno admitida.(296)
Uma das críticas que se faz ao modelo de avaliação adotado, diz respeito
a sua periodicidade, que ocorre somente quando da renovação do mandato
do Conselheiro, que se dá a cada dois anos. A boa prática gerencial indica o
acompanhamento permanente dos resultados, por meio de vericações parciais
e consolidações semestrais e anuais. Tal medida apresenta-se como eciente
ferramenta de gestão e possibilita a promoção de ajustes durante o exercício
do mandato.
Outro ponto refere-se ao fato de a avaliação ser realizada somente por
membros do próprio Conselho(297), sem nenhuma participação dos represen-
tantes classistas, da OAB ou da PGF. Nesse sentido, a experiência do CARF
mostra-se como mais ampla e democrática, contemplando a participação de
todos os interessados, merecendo ser seguida.(298)
Assim, dentro do eixo temático “A especialização técnica e a qualicação
dos órgãos e membros do CRSS”, propõe-se alterar o Regimento Interno do
Conselho de Recursos do Seguro Social para:
a) atribuir competência para o Presidente do Conselho denir a especialização por
matéria e/ou por benefício de cada uma das Câmaras de Julgamento, assim como
a possibilidade de criação de órgãos fracionários, turmas, dentro de cada Câmara,
onde poderá haver um nível ainda maior de especicidade para o tema tratado;
b) incluir a representação dos aposentados dentre os conselheiros classistas, criar
o cargo de Conselheiro Representante dos Aposentados, nos termos do comando
do art. 94, VII, da Constituição Federal;
(296) Art. 7º, §§ 4º e 5º, do Provimento n. 3, de 14 de julho de 2017. Disponível em:
mds.gov.br/webarquivos/inss/CRPS/avisos_e_normas/provimentos/PROVIMENTO_03_2017.
pdf>. Acesso em: 18.1.2019.
(297) Art. 22, III, “A Coordenação de Gestão Técnica formará um Comitê de Avaliação composto
por três membros, o Coordenador da CGT e dois presidentes de órgãos julgadores, sendo estes
alternados por períodos preestabelecidos” do Regimento Interno do Conselho de Recursos do
Seguro Social — CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento
Social e Agrário. Disponível em: -
TO_2017_116%20%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(298) Anexo III, do Regimento Interno, “Da Estrutura, nalidade e funcionamento do Comitê
de Acompanhamento, Avaliação e Seleção de Conselheiros”. Portaria MF n. 343, de 9 de junho
de 2015.
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c) estabelecer o mandato dos conselheiros em dois anos, admitida uma
recondução;
d) aprimorar o processo de indicação e de nomeação dos conselheiros ao esta-
belecer os requisitos técnicos mínimos e a exigência de prática comprovada nas
lides previdenciárias de, pelo menos, cinco anos, além da inscrição na Ordem
dos Advogados do Brasil, este para o caso de classistas;
e) vedar a nomeação ou a recondução de conselheiro que seja cônjuge, compa-
nheiro ou companheira ou parente em linha reta ou colateral, até o terceiro grau
de membro do CRSS, em qualquer de suas instâncias, órgãos ou departamentos;
f) determinar que a indicação de conselheiros representantes do Governo seja feita
dentre os servidores do INSS, da ativa e ocupantes de cargo de nível superior,
em efetivo exercício há pelo menos cinco anos; e
g) promover a avaliação periódica do desempenho dos conselheiros no exercício
do mandato, contemplando a participação das entidades de classe, da OAB e da
Procuradoria Federal Especializada.
O Conselho de Recursos do Seguro Social, presente em todos os Estados
da federação e no Distrito Federal, recebeu em 2017 mais de 600 mil proces-
sos previdenciários(299), mas ainda carece de maior divulgação. A classe de
advogados e o público em geral desconhecem as reais funções do Conselho e,
aqueles poucos que têm conhecimento de sua atuação, o caracterizam como
órgão do próprio INSS.(300)
Corroborando essa informação, saliente-se que o recente Levantamento
de Auditoria do Tribunal de Contas da União, que tratou da judicialização
dos benefícios concedidos pelo INSS, não dedicou uma linha sequer para
tratar do CRSS, dedicando-se somente a analisar as questões atinentes ao
Poder Judiciário, à Procuradoria Federal, à Defensoria Pública da União e ao
próprio INSS.(301)
(299) Nesse sentido, veja-se o item 2.3 “O Conselho de Recurso do Seguro Social em Núme-
ros”, do presente estudo.
(300) Não foram identicados levantamentos especícos sobre o tema, tal assertiva vem da
experiência do autor como Conselheiro Representante do Governo, por dois mandatos entre
2013 e 2016, assim como de diversas palestras, cursos, seminários e eventos nos quais o autor
tem participado como palestrante entre 2013 até o presente momento.
(301) Trata-se do Relatório de Levantamento de Auditoria, exarado no âmbito do processo
TC-017.878/2017-9, sob o número TC 022.354/2017-4, Fiscalis 307/2017. O processo é público e
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Dessa forma, pode-se armar que o Conselho de Recursos do Seguro Social
não detém a legitimidade(302) nem o reconhecimento de suas responsabilidades
para solução dos conitos previdenciários. Menos ainda, possui a percepção
de que pode ser o foro mais adequado para o tratamento dessas questões.
Como parâmetro de comparação, pode-se citar o Conselho Administrativo
de Recursos Fiscais — CARF, órgão colegiado, paritário, integrante da estru-
tura do Ministério da Fazenda, que tem por nalidade julgar os recursos de
ofício e voluntário de decisões de primeira instância, bem como os recursos
de natureza especial, que versem sobre a aplicação da legislação referente aos
tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.(303)
O CARF tem função similar e paralela ao CRSS, sendo o primeiro respon-
sável pela matéria tributária e o segundo pelos temas atinentes às questões
previdenciárias. Não obstante, o CARF congura-se como um verdadeiro
tribunal administrativo, tanto no que diz respeito à estrutura organizacional,
quanto à legitimidade e ao reconhecimento dos operadores do direito e da
população em geral.
Destaque-se que a quantidade de processos julgados pelo CARF, que
alcançou pouco mais de 93 mil decisões em 2017(304), é bastante inferior aos
decididos pelos CRSS, mais de 382 mil.(305)
Ao se tratar da matéria tributária que é submetida ao CARF, refere-se a
impugnações contra autos de infração e noticação de lançamentos e mani-
festação de inconformidade contra indeferimento de pedido de compensação,
restituição ou ressarcimento de tributos, relacionados, especialmente às pessoas
jurídicas e residualmente à população em geral.(306)
pode ser acessado por meio do Portal do TCU na rede mundial de computadores. Disponível
em: . Acesso
em: 9.1.2019.
(302) Para ns desse estudo considerar-se-á a diferença entre a legalidade, poder atribuído
pelo ordenamento jurídico, e a legitimidade, percepção e reconhecimento da atuação do órgão
ou do agente nos termos estabelecidos.
(303) Art. 1º do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais, Portaria
MF n. 343, de 9 de junho de 2015, do Ministério da Fazenda. Disponível em:
fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/regimento-interno/regimento-interno-do-
carf>. Acesso em: 7.1.2019.
(304) Relatório de Gestão do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais — CARF, 2017.
p. 56. Disponível em:
relatorio-de-gestao-2017-compressed.pdf/view>. Acesso em: 7.1.2019.
(305) Nesse sentido, veja-se o item 2.3. “O Conselho de Recurso do Seguro Social em Núme-
ros”, do presente estudo.
(306) Arts. 2º, 3º e 4º do Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais,
Portaria MF n. 343, de 9 de junho de 2015, do Ministério da Fazenda. Disponível em:
idg.carf.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/regimento-interno/regimento-inter-
no-do-carf>. Acesso em: 7.1.2019.
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De outro lado, quando se refere ao CRSS, trata-se de matérias relacio-
nadas às decisões do INSS nos processos de interesse dos beneciários do
Regime Geral da Previdência Social e das empresas e nos processos referentes
aos benefícios assistenciais de prestação continuada.(307) Veja-se que os temas
tratados pelo CRSS têm maior abrangência de pessoas atingidas por suas
decisões, somente quanto aos beneciários do RGPS, que possui mais de 50
milhões de segurados.(308)
Levando em consideração o número de processos julgados e o impacto
das decisões para o público em geral, estabelece-se um paradoxo: o CARF, que
possui menor abrangência, possui maior reconhecimento e maior legitimidade
do que o CRSS, que apresenta números bastante superiores.
Mas o que leva ao desconhecimento da importante função desempenhada
pelo Conselho de Recursos do Seguro Social? Quais seriam as medidas neces-
sárias para dar maior visibilidade e, por conseguinte, maior legitimidade e
maior reconhecimento do Conselho ante a classe jurídica e o público em geral?
O primeiro passo a esse respeito seria a articulação com as entidades
de classe. A Ordem dos Advogados do Brasil apresenta-se com destaque. A
abrangência nacional, representada pelo Conselho Federal e pelas Seccionais
espalhadas por todos os Estados da Federação e no Distrito Federal, poderia
transformar-se no maior propagador da atuação do CRSS.
A participação em palestras, congressos, seminários e treinamentos é
fundamental para trazer o Conselho ao centro do debate jurídico. Incentivar
a participação do Presidente, dos presidentes das Câmaras e das Juntas de
Recursos e dos próprios Conselheiros mostra-se uma estratégia ecaz.
Mas não só a OAB, também as entidades de classe, tais como as confe-
derações, federações e centrais sindicais que, similarmente, desenvolvem as
mesmas atividades de capacitação e de debates. Não se pode esquecer que as
indicações para os Conselheiros Classistas são oriundas dessas associações.(309)
Nesse mesmo sentido, o envolvimento da comunidade acadêmica poderia
ser bastante efetivo para a divulgação das funções, das responsabilidades e do
(307) Art. 5º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS. Portaria
n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Disponível
em: -
RA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(308) Disponível em:
em: 25.7.2018.
(309) Art. 21 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
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trabalho do CRPS. Destaque-se que o momento é bastante propício para isso,
pois, recentemente, o Ministério da Educação incluiu o Direito Previdenciário
como integrante da perspectiva “formação técnico-jurídica”, na organização
curricular do curso de Direito.(310)
Além da OAB, das entidades de classe e da comunidade acadêmica, o en-
volvimento da Advocacia Geral da União, em especial da Procuradoria Federal
e da Defensoria Pública da União, também representaria grande passo para
o reconhecimento do CRSS como foro adequado para a solução de conitos
previdenciários.
Aqui se mostra necessário alterar o Regimento Interno do Conselho de
Recursos do Seguro Social para viabilizar a maior participação desses órgãos
do Executivo no dia a dia e na tomada de decisões do Tribunal. Atualmente
o CRSS é composto por conselheiros representantes do governo e por con-
selheiros classistas, representantes das empresas e dos trabalhadores(311)(312).
Percebe-se que nem a AGU, nem a DPU, muito menos a OAB têm participação
estabelecida naquele órgão julgador.
Pode-se armar que a Ordem dos Advogados do Brasil participaria dos
atos do CRSS, considerando a possibilidade de as partes serem representadas
por advogados. O mesmo se poderia falar sobre a Procuradoria Federal a quem,
regimentalmente, é facultada a sustentação oral nas sessões de julgamento.(313)
Finalmente, no que diz respeito à DPU, não há nenhuma menção sequer no
Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social, muito embora
poder-se-ia considerá-la com as mesmas prerrogativas dos advogados privados,
porquanto caracterizada como advogados públicos que atuam para defender
os interesses daqueles que não têm condições de pagar advogado com seus
próprios recursos.
(310) Portaria n. 1.350, do Ministério da Educação, de 14 de dezembro de 2018, publicada na
Seção 1 do DOU, de 17 de dezembro de 2018, que homologou o Parecer CNE/CES n. 608/2018, da
Câmara de Educação Superior do Conselho Nacional de Educação. Disponível em:
mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=100131-pces635-18&cate-
gory_slug=outubro-2018-pdf-1&Itemid=30192>. Acesso em: 23.1.2019.
(311) Art. 20 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(312) Destaque-se que a presente proposta inclui o Conselheiro representante dos Aposentados
como classista, nos termos do art. 194, VII, da Constituição Federal.
(313) Art. 32, § 1º do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
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Mas não é desse tipo de envolvimento que se está falando. O que se pretende
aqui é aproximar, envolver e engajar todos os órgãos e entidades diretamente
envolvidos com a matéria previdenciária. Além de estimular a participação des-
ses atores no desenvolvimento dos ritos processuais do CRSS, faz-se necessário
atribuir-lhes função de destaque no Conselho Pleno do Tribunal.
A proposta seria alterar o Conselho Pleno, que, atualmente, é compos-
to pelo Presidente do CRSS e pelos presidentes e conselheiros titulares das
Câmaras de Julgamento(314), para incluir representante da OAB, da PGF e da
DPU. Esses representantes, que deverão ser indicados pela autoridade máxima
de cada uma dessas instituições, teriam direito a voz e a voto nas reuniões do
Pleno, assim como manifestação obrigatória nos procedimentos de uniformi-
zação de jurisprudência(315), edição de enunciados e de resoluções.(316)
Esse tipo de participação não é uma novidade e já é previsto em diversos
órgãos do Judiciário e do Executivo.(317) Em alguns casos a participação se dá
somente como ouvinte, sem direito a voz ou a voto, em outros de maneira
integral, como membro efetivo.
A colocação desses representantes como membros do Conselho Pleno
traria signicativas melhoras na percepção das funções e das responsabili-
dades do CRSS. Em primeiro lugar por envolver diretamente esses órgãos e
entidades, não somente porque deverão selecionar e indicar o representante,
o que, por si só, já promoveria maior integração com o Tribunal, mas também
(314) Art. 19 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(315) Capítulo VIII, Seção I, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social —
CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.
Disponível em:
%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(316) Art. 63 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em: 
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(317) Veja-se o exemplo do Conselho Nacional de Justiça (art. 3º do Regimento Interno do
CNJ, Disponível em: -
495a29e9326532.pdf>), do Conselho da Justiça Federal (Lei n. 11.798, de 29 de outubro de 2008),
do Conselho Superior da Justiça do Trabalho (art. 41 do Regimento Interno do CSJT. Disponível em:
pdf?sequence=3&isAllowed=y>), do Conselho Nacional do Ministério Público (art. 4º do Regimento
Interno do CNMP, Disponível em:
Resoluo-092ntegra---Emenda-19a.pdf>), dentre outros. Destaque-se que, em alguns casos há a
participação da OAB, em outros de membros da Advocacia Pública, como é o caso do TARF, em
nenhum deles há a indicação de representante da DPU. Fonte, consulta aos regimentos internos
de cada uma das instituições, disponíveis no sítio da rede mundial de computadores.
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por proporcionar a participação efetiva na construção das decisões e da juris-
prudência do Conselho.
Outro ponto que contribuiria para o reconhecimento e a legitimação do
Conselho de Recursos do Seguro Social como foro adequado para a solução
dos conitos previdenciários, seria a publicização de suas decisões e de suas
atividades. Diferentemente do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais,
por exemplo, o CRSS peca bastante no que diz respeito à transparência.
Para aclarar a assertiva anterior, veja-se o exemplo do CARF, que possui
portal na rede mundial de computadores, onde, facilmente, pode-se ter acesso
a todas as informações daquele Conselho, inclusive no que diz respeito aos
relatórios gerenciais anuais, ao planejamento estratégico, relatórios de despesas,
processos de contas anuais. Isso tudo sem falar no básico: acompanhamento
processual, atas, pautas, calendários, legislação e atos normativos. (318)
Enquanto isso, o CRSS não possui nem sequer um portal na rede mundial de
computadores para divulgação de suas atividades.(319) Mais do que isso, e como
registro, para a realização do presente trabalho houve grande diculdade para
se localizar informações sobre o Conselho e, mesmo com requerimento formal
para acesso aos dados, realizado com fundamento na Lei de Acesso à Informação,
somente após diversas reiterações que as informações foram liberadas.
Dessa forma, dentro do eixo temático “Legitimação e o Reconhecimento
do Conselho como Foro de Solução dos Conitos Previdenciários”, propõe-
-se promover:
a) a articulação e o envolvimento da Ordem dos Advogados do Brasil e das entida-
des de classe representativas das empresas, dos trabalhadores e dos aposentados;
b) o envolvimento da comunidade acadêmica nacional;
c) a alteração do Regimento Interno do CRSS para incluir representante da Ordem
dos Advogados do Brasil, da Procuradoria Federal Especializada e da Defensoria
Pública da União na composição do Conselho Pleno; e
d) o aprimoramento das ferramentas de transparência e de comunicação do
Conselho.
(318) Disponível em: . Acesso em:
9.2.2019.
(319) Hoje, o Conselho possui uma página na rede mundial de computadores, dentro do portal
do Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, com parcas informações e, praticamente,
nenhum dado sobre as suas atividades. Sem falar que a navegabilidade é sofrível e alguns dados
desatualizados. Somente como exemplo, até a data do encerramento desta pesquisa, ainda havia
duas páginas, uma do CRPS Conselho de Recursos da Previdência Social, vinculada ao portal
da previdência social, e outra do CRSS, vinculado ao MDS. Disponível em:
acesso-a-informacao/crss> e
conselho-de-recursos-da-previdencia-social-crps/>. Acesso em: 9.2.2019.
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3.3. A uniformização, a sistematização e a prevalência da jurisprudência
administrativa
Em recente levantamento de auditoria sobre a Judicialização dos Benefícios
Concedidos pelo INSS, o Tribunal de Contas de União, por meio da Secretaria
Executiva de Previdência e a Secretaria Executiva de Administração(320), identi-
cou, dentre os principais fatores que incentivam a judicialização de conitos
previdenciários, a “divergência de entendimento — matéria de fato e matéria
de direito — entre o Poder Judiciário e o INSS”.(321)
Na pesquisa, mais de 70% dos entrevistados indicaram a divergência de
entendimento como fator prioritário e de maior impacto para se tomar a decisão
de buscar o Judiciário no lugar do processo Administrativo.(322)(323) Porquanto,
apresenta-se como imprescindível resolver a questão para que se possa esta-
belecer o CRSS como foro adequado para solução de conitos previdenciários
e para reduzir o grau de judicialização dessa matéria.
Nessa ótica, os procedimentos para uniformização da jurisprudência no
âmbito do CRSS merecem ser revistos, de forma a torná-los mais ágeis, mais
participativos e atribuir-lhes maior legitimidade.
De antemão, destaque-se que, atualmente, a competência para uniformi-
zação da jurisprudência administrativa previdenciária é atribuída ao Conselho
Pleno(324), assim como a edição de Enunciados(325) e de Resoluções(326), além do
(320) Trata-se do Relatório de Levantamento de Auditoria, exarado no âmbito do processo
TC-017.878/2017-9, sob o número TC 022.354/2017-4, Fiscalis 307/2017. O processo é público e
pode ser acessado por meio do Portal do TCU na rede mundial de computadores. Disponível
em: . Acesso
em: 9.1.2019.
(321) Levantamento de Auditoria, cit., p. 35.
(322) Levantamento de Auditoria, cit., p. 38.
(323) Veja-se o item 2.1.3 A visão dos magistrados e dos advogados sobre a judicialização dos coni-
tos previdenciários”, do presente estudo, onde foram detalhados os achados e as conclusões do
Levantamento de Auditoria do TCU.
(324) Arts. 3º, I, II e III, 61, 62 e 63 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro
Social — CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento So-
cial e Agrário. Disponível em: -
TO_2017_116%20%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(325) Art. 63, § 6º, I, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social —
CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.
Disponível em:
%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(326) Art. 63, § 6º, II, do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social —
CRSS. Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário.
Disponível em:
%20ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
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julgamento das Reclamações, que visam a assegurar o cumprimento das deci-
sões do CRSS e pareceres da Procuradoria Federal Especializada.(327)
Nesse aspecto, quanto à competência atribuída ao Conselho Pleno,
não há considerações a fazer, encontrando-se alinhada aos demais tribunais
administrativos e à prática do Poder Judiciário. Destaque-se que, no item
anterior, propôs-se a alteração da composição do Conselho Pleno para incluir
representante da Ordem dos Advogados do Brasil, da Procuradoria Federal
Especializada e da Defensoria Pública da União, o que se considerará para as
análises e proposições vindouras.
No que se refere ao processo decisório para pacicação da jurisprudên-
cia, registre-se a recente alteração da legislação trabalhista(328), que trouxe
duas alterações sobre o tema. A primeira diz respeito à alteração do quórum
para a edição de uma súmula, que passou a ser de, no mínimo, dois terços
dos membros do Tribunal Pleno.(329) A segunda, estabelece que deve ser pos-
sibilitada a sustentação oral do Procurador-Geral do Trabalho, do Conselho
Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, do Advogado-Geral da União e
das confederações sindicais ou de entidades de classe de âmbito nacional.(330)
Verica-se que esses representantes terão direito à voz, mas a decisão caberá
somente aos membros do Tribunal.
Veja-se que a tendência é de assegurar a participação das entidades que
serão direta ou indiretamente atingidas pela emissão de um enunciado, em
sede de pacicação da jurisprudência. Trata-se de medida acertada, pois,
considerando-se que todos acabarão por ser atingidos pelos efeitos do que
for estabelecido na súmula, a todos cabe o direito de interferir no processo de
formação e de pacicação de teses.
Os tribunais administrativos devem seguir a mesma linha de atuação
e garantir a participação de todos os envolvidos com o tema. Veja-se que o
Tribunal de Contas da União possui órgão do Ministério Público de Contas,
que ocia de maneira permanente junto àquele tribunal(331); o CARF integra
membro da Procuradoria da Fazenda Nacional dentro da CSC(332), somente
para citar alguns exemplos.
(327) Art. 64 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(328) Lei n. 13.467/2017, de 13 de julho de 2017, com vigência a partir 11 de novembro de 2017.
(330) Art. 702, § 3º, da CLT.
(331) Art. 9º do Regimento Interno do Tribunal de Contas da União. Disponível em:
Users/wluis/Downloads/regimento.pdf>. Acesso em: 10.2.2019.
(332) Anexo III, art. 2º, III, Regimento Interno do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais,
Portaria MF n. 343, de 9 de junho de 2015, do Ministério da Fazenda. Disponível em:
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O Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social determi-
na que a aprovação de Enunciado depende da aprovação da maioria absoluta
dos membros do Conselho Pleno, sendo, para a sua revogação ou alteração,
necessária a concordância da maioria simples.(333) Registre-se que não consta
a participação de pessoas estranhas à estrutura do CRSS.
Dessa forma, considerando-se a necessidade de atribuir transparência,
de permitir a participação efetiva daqueles que serão direta ou indiretamente
atingidos pela decisão, de promover a integração do CRSS aos demais órgãos
do Executivo, PGF, DPU e INSS, e de assegurar a manifestação da Ordem dos
Advogados do Brasil, reforça-se a proposta de incluir esses representantes na
composição do Pleno, o que possibilitaria a sua manifestação no processo de
uniformização da jurisprudência administrativa previdenciária. Mais do que
isso, deve-se permitir a sustentação oral das entidades de classe, quando da
sessão de julgamento para uniformização da jurisprudência administrativa
previdenciária. Ainda, há de se alterar o quórum para deliberação atinente à
uniformização de jurisprudência, que deverá passar de maioria absoluta para
dois terços dos seus membros, tanto no que diz respeito à edição de novo
enunciado, quanto para alteração ou revogação dos já vigentes.
Além da melhoria no processo decisório, faz-se importante reetir sobre
a harmonização entre a jurisprudência administrativa e a jurisprudência pa-
cíca dos tribunais do Judiciário, mormente do Superior Tribunal de Justiça e
do Supremo Tribunal Federal. O cerne do debate repousa na conceituação de
jurisprudência pacicada nos tribunais. Para isso, até mesmo por representar
um conceito jurídico impreciso, que passa por sérias transformações, vide a
teoria dos precedentes que começa a ser adotada no Brasil(334), faz-se necessário
ouvir a manifestação formal da Procuradoria Federal Especializada, a quem
cabe estabelecer quais posições enquadrar-se-iam na hipótese.
carf.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/regimento-interno/regimento-interno-
do-carf>. Acesso em: 7.1.2019.
(333) Art. 62 do Regimento Interno do Conselho de Recursos do Seguro Social — CRSS.
Portaria n. 116, de 20 de março de 2017, Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário. Dis-
ponível em:
ALTERA%C3%87%C3%95ES_ago.pdf>. Acesso em: 10.1.2019.
(334) Nesse sentido “Mesmo descendente do direito romano-germânico, em que só a lei era
fonte de direitos, o sistema brasileiro vem abrindo-se à adoção do precedente como fundamento
das decisões judiciais. É o caso, por exemplo, do Código de Processo Civil de 2015, que traz em
seus dispositivos a obrigatoriedade de observância dos precedentes, nos termos do art. 489,
§ 1º, inciso VI, assim como exige que os tribunais mantenham a jurisprudência estável, coerente
e íntegra, conforme dispõem os arts. 926 e 927”. (HABLE, José. O sistema tributário nacional
nos cinquenta anos do Código Tributário Nacional e os sobreprincípios da segurança jurídica
e da justiça scal. In: SACHA, Adolfo; SIMAS, Erich Endrillo Santos (orgs.). Reforma tributária.
Rio de Janeiro: Ipea, OAB/DF, 2018. p. 38.)
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Poder-se-ia falar que os pareceres da Consultoria Jurídica Especializada,
aprovados por Ministro de Estado, poderiam suprir a necessidade de partici-
pação da PGF no processo de uniformização da jurisprudência administrativa
previdenciária. A resposta é negativa. Uma coisa é analisar o caso em abstrato,
considerando a interpretação das normas e princípios constitucionais e infra-
constitucionais. Outra, bastante diversa, é vericar a posição do Judiciário e
analisar a viabilidade de absorção da tese dominante, ponderar os possíveis
impactos dessa alteração na sustentação das defesas junto aos tribunais, nal-
mente estimar a viabilidade de alteração da posição jurisprudencial.
Atualmente, a Advocacia Geral da União permite a celebração de acor-
dos, o reconhecimento de pedidos e a abstenção ou a desistência de recursos
pelos órgãos de execução da Procuradoria-Geral Federal em ações judiciais
que tratam da concessão ou restabelecimento de benefícios previdenciários
por incapacidade.(335)
Os custos de uma contenda judicial, que pode perdurar anos, são exorbi-
tantes. Somente no que se refere à estrutura da PGF diretamente alocada para
lidar com conitos previdenciários, o valor dispendido alcança a cifra de R$ 59
milhões(336), mais um motivo para se adequar a jurisprudência administrativa
à jurisprudência dos tribunais. Destaque-se, que um dos principais fatores
que motivam a judicialização do conito previdenciário é a divergência entre
a interpretação dada pelo Judiciário e pelo INSS para o mesmo fato e para a
mesma norma.
Assim, propõe-se que a uniformização da jurisprudência previdenciária,
além dos casos listados atualmente no Regimento Interno do CRSS, permita
que as teses pacicadas no Judiciário possam ser adotadas pelo Tribunal
Administrativo.
Para tanto, a Procuradoria Federal Especializada deve manifestar-se sobre
a posição dos tribunais, sobre os impactos que a alteração do entendimento
administrativo pode trazer para as teses defendidas judicialmente. Ainda, os
temas que forem objeto de não interposição ou de desistência de recursos,
ou mesmo de celebração de acordos judiciais, por parte da PGF, devem ser
comunicados ao CRSS com o indicativo de que as teses sejam incorporadas à
jurisprudência administrativa previdenciária.
Finalmente, o que se pretende concretizar é a harmonização da atuação
da PGF junto ao Judiciário e a jurisprudência administrativa previdenciária.
Ainda, é promover a constante atualização dos enunciados e das resoluções
do CRSS, vis a vis, as teses sustentadas pela PGF junto à Justiça. Não se pode
(335) Portaria n. 24, de 22 de janeiro de 2018, publicada na Seção 1, p. 2-3, do DOU de 22.1.2018.
(336) Para aprofundar esse tema, veja-se o item 2.1.2.2 “Impactos na estrutura de custos dos
órgãos e do INSS”, do presente trabalho.
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Conflitos Previdenciários: Medidas Extrajudicias e Administrativas
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permitir que o Tribunal Administrativo sustente uma posição quando a própria
AGU negocia os termos perante o Judiciário.
Pode-se sintetizar a proposta em três pontos:
a) buscar a harmonização entre a jurisprudência dos tribunais e a jurisprudência
administrativa previdenciária;
b) integrar a Procuradoria Geral Especializada no processo de uniformização da
jurisprudência do CRSS; e
c) viabilizar a constante troca de informações entre a PGF e o CRSS para promover
o alinhamento de teses e de interpretações.
A Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010, dispôs sobre a
Política Judiciária Nacional de tratamento adequado dos conitos de interesse
no âmbito do Poder Judiciário(337) e estabelece:
Art. 1º Fica instituída a Política Judiciária Nacional de tratamento dos conitos
de interesses, tendente a assegurar a todos o direito à solução dos conitos por
meios adequados à sua natureza e peculiaridade.
Parágrafo único. Aos órgãos judiciários incumbe, além da solução adjudicada
mediante sentença, oferecer outros mecanismos de soluções de controvérsias,
em especial os chamados meios consensuais, como a mediação e a conciliação,
bem assim prestar atendimento e orientação ao cidadão.
Para isso, a Resolução atribui competência ao Conselho Nacional de Justiça
para organizar, para rmar parcerias com entidades públicas e privadas para a
realização de mediações e conciliações(338), assim como para organizar progra-
mas de apoio à autocomposição e à pacicação social(339). Ainda, o Código de
Processo Civil determina que o magistrado designe audiência de conciliação
ou de mediação, antes mesmo do início da instrução processual(340). Finalmente,
(337) Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010. Disponível em:
br/images/stories/docs_cnj/resolucao/arquivo_integral_republicacao_resolucao_n_125.pdf>.
Acesso em: 1º.9.2018.
(338) Art. 3º da Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010. Disponível em:
cnj.jus.br/images/stories/docs_cnj/resolucao/arquivo_integral_republicacao_resolucao_n_125.
pdf>. Acesso em: 1º.9.2018.
(339) Art. 4º da Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010. Disponível em:
cnj.jus.br/images/stories/docs_cnj/resolucao/arquivo_integral_republicacao_resolucao_n_125.
pdf>. Acesso em: 1º.9.2018.
(340) Art. 333, cabeça, do Código de Processo Civil.
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essas diretrizes legislativas acabaram por desencadear a criação dos CEJUSCs
— Centros Judiciários de Solução de Conitos e Cidadania.
A iniciativa do Conselho Nacional de Justiça é louvável e, certamente,
trará, aliás, já vem trazendo, ótimos resultados, caracterizando-se como uma
ferramenta de política judiciária, redução dos estoques de processos penden-
tes de julgamento e para assegurar a garantia de uma duração razoável da
demanda judicial.(341)
Trata-se de uma parte do problema, ou seja, resolvem-se as demandas
que já foram judicializadas, mas não atua para evitar o acionamento do Poder
Judiciário como primeiro recurso para a solução de conitos. Esse tipo de ação
não soluciona o demandismo judicial, ampliando a chamada cultura judiciarista
e difunde o dogma do amplo e irrestrito acesso ao Judiciário.(342)(343)
Superadas essas primeiras considerações, há de se analisar qual seria
o papel do Conselho de Recursos do Seguro Social para apoiar o Conselho
Nacional de Justiça a implementar a Política Judiciária Nacional de tratamento
adequado dos conitos de interesses, previsto na Resolução n. 125, de 29 de
novembro de 2010.
Destaque-se que essa Política prevê a utilização de entidades públicas,
por meio de parcerias, para além dos órgãos judiciários sempre com o objetivo
de reduzir a judicialização de conitos. Verica-se que a Resolução somente
regulamentou a existência e o funcionamento das câmaras privadas de con-
ciliação e mediação prevendo, inclusive, a obrigatoriedade do cadastramento
prévio junto ao tribunal respectivo.(344)(345)
e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação”.
(342) Nesse sentido: “O jurisdicionado, assim estimulado ao demandismo, não se dá conta
de que com isso estão em algum modo terceirizando a resolução da pendência, não raro antes
que ela tenha alcançado o desejável grau de maturação, estágio a que, de outro modo, se che-
garia naturalmente, se os interessados buscassem num primeiro momento a solução por algum
dos meios auto ou heterocompositivos fora da estrutura estatal. Opera como insumo dessa
cultura judiciarista (equivocada) percepção de que a norma legal é um paradigma de caráter
estritamente técnico, que deve ser deixada ao exclusivo manejo dos operadores do Direito”.
(MANCUSO, Rodolfo de Camargo. O direito à tutela jurisdicional: o novo enfoque do art. 5º,
XXXV, da Constituição Federal. In: LEITE, George Salomão; STRECK, Lenio; NERY JUNIOR,
Nelson (coords.). Crise dos poderes da República: judiciário, legislativo e executivo. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2017. p. 85.)
(343) Veja-se o item 1.3 “Aplicação do princípio da inafastabilidade e a jurisdição comparti-
lhada no direito brasileiro”, do presente estudo.
(344) Seção III-B da Resolução CNJ n. 125, de 29 de novembro de 2010. Disponível em:
www.cnj.jus.br/images/stories/docs_cnj/resolucao/arquivo_integral_republicacao_resolu-
cao_n_125.pdf>. Acesso em: 1º.9.2018.
(345) Seção V do Código de Processo Civil: “Dos Conciliadores e Mediadores Judiciais”.
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Conflitos Previdenciários: Medidas Extrajudicias e Administrativas
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Muito embora não haja referência expressa para o cadastramento, tam-
pouco o detalhamento do modelo que deve ser adotado para a utilização de
câmaras públicas de conciliação e de mediação, entende-se que os preceitos
estabelecidos para as câmaras privadas podem ser adotado sem maiores di-
culdades.
Ainda, há de se destacar que o Código de Processo Civil determina que
a União, os Estados e o Distrito Federal e os municípios criem órgãos de me-
diação e conciliação para tratar as questões administrativas.(346)
Nesse sentido, o Conselho de Recursos do Seguro Social pode, facilmen-
te, transformar-se no foro adequado para a mediação e para a conciliação de
conitos previdenciários. A estrutura está pronta, o conhecimento técnico e
especializado sobre a temática a ser tratada já existe. Com pequenos ajustes e
com a realização de capacitação, treinamento e atualização permanentes nos
métodos consensuais de solução de conitos. Poder-se-ia, inclusive, utilizar-
-se, por meio de acordo de cooperação técnica, da própria estrutura disponível
para formação montada pelo Judiciário.
A ideia é criar estrutura especíca nas Juntas de Recursos do CRSS e
habilitá-las para a realização de audiências de conciliação dos conitos previ-
denciários judicializados. Mais do que isso, poder-se-ia suspender os processos
judiciais em andamento(347) e encaminhá-los para as câmaras de mediação e de
conciliação junto ao Conselho.
Essas câmaras devem contar com a participação da Procuradoria Federal
Especializada, da Ordem dos Advogados do Brasil e a Defensoria Pública da
União. Ainda, deverá ser rmado acordo de cooperação técnica entre todos
esses órgãos, o Judiciário e o CRSS. A intenção, similar ao art. 334, § 11, do
CPC, é de que o acordo formalizado seja homologado por sentença judicial,
para os casos já judicializados, e reduzido a termo e assinado por todos os
presentes, para os demais casos.
Dessa forma, poder-se-á reduzir o estoque de processos já judicializados,
esse o objetivo principal no primeiro momento. Mas, como consequência ló-
gica, espera-se de um lado que essa medida venha a legitimar e a difundir a
participação do Conselho de Recursos do Seguro Social como foro adequado
para a solução dos conitos previdenciários. De outro lado, haverá, com o
passar do tempo, redução drástica do número de demandas previdenciárias
judicializadas.
(346) Art. 174 do Código de Processo Civil.
(347) Art. 3º, § 3º, do CPC, “A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual
de conitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do
Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial”.
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Somem-se a isso todas as demais medidas propostas nos eixos temáticos:
a) a especialização técnica e a qualicação dos órgãos e dos membros do CRSS;
b) a legitimação e o reconhecimento do Conselho como foro de soluções de
conitos previdenciários; e c) a uniformização, a sistematização e a prevalência
da jurisprudência administrativa; tornar-se-á viável e efetiva a utilização do
Conselho de Recursos do Seguro Social como medida para a solução célere
dos conitos previdenciários no Brasil.
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