Controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da União sobre a política nacional do audiovisual: o caso da metodologia 'Ancine+Simples'
| Autor | Eloiza Silva |
| Páginas | 159-224 |
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Capítulo 3
CONTROLE EXTERNO EXERCIDO PELO TRIBUNAL DE
CONTAS DA UNIÃO SOBRE A POLÍTICA NACIONAL DO
AUDIOVISUAL: O CASO DA METODOLOGIA
“ANCINE+SIMPLES”
No Capítulo antecedente, pretendeu-se construir uma visão
descritiva e geral sobre o subsistema político-administrativo de fomento ao
setor audiovisual brasileiro, isto é, sobre o chamado “Tripé Institucional”
da Política Nacional do Audiovisual, formado por CSC, Ancine, SAV e
CGFSA. Ademais, buscou-se ilustrar por meio de “insigths” como tais
instituições desse “Tripé” atuariam em distintos estágios do ciclo de vida
dessa política pública (policy cycle).
Para isso, foram empregadas fontes de literatura especializada nos
campos “audiovisual brasileiro” e “políticas públicas”. Detalhando-se, a
partir disso, as instituições que estão inseridas no raio de alcance da
jurisdição da Corte de Contas e que, em maior ou menor grau, foram
afetadas pelas ações de controle externo dirigidas à conformidade da
metodologia simplificada “Ancine + Simples”, bem como à superação do
passivo de prestações de contas de projetos audiovisuais apontado pela
unidade técnica do Tribunal.
No presente Capítulo, trata-se agora de identificar quais comandos
foram exarados, até o momento, nos processos TC n. º 014.483/2016-5
(Levantamento de Risco da Ancine), TC n. º 017.413/2017-6 (Auditoria de
Conformidade), e TC n.º 011.908/2018-1 (Representação), detalhando em
face de quais desses órgãos e entes eles foram dirigidos. Relativamente ao
TC n. º 040.341/2019-4 (Monitoramento), cumpre salientar que se trata de
processo conexo e necessário ao monitoramento dos acórdãos enunciados
na Auditoria de Conformidade e na Representação e, por sua vez, também
foi alvo de análise.
Isso posto, é oportuno reiterar a importância de se recorrer a fontes
disponíveis (legislação, doutrina e jurisprudência) relacionadas ao tema de
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controle externo do TCU, inclusive, sobre agências reguladoras, com vistas
a uma abordagem ampla tanto da natureza como da força cogente
intrínsecas a esses processos e aos seus respectivos comandos. Para tanto,
o par de questões-chaves “porquê” e “como”, para um estudo de caso de
determinado fenômeno social (YIN, 2015), será o ponto de partida
empregado para a compreensão desses processos e das decisões de controle
que tomadas. Com isso, pretende-se abordar aqui tais acórdãos exarados
enquanto continuum decisório que vem se prolongando no tempo, a
exemplo dessa instauração de processo de monitoramento, na 2ª Câmara,
com o objetivo de efetuar acompanhamento do cumprimento das medidas
determinadas pela Corte de Contas por parte dos jurisdicionados
responsáveis.
No que diz respeito às aludidas questões-chaves, é importante nos
tópicos subsequentes circunscrever e compreender o “porquê” de o
Tribunal ter auditado a metodologia “Ancine+Simples” e também “como”
ele vem interagindo fortemente junto ao subsistema político-administrativo
responsável por essa política pública. Para tanto, é importante delimitar, de
um lado, prerrogativas formais dotadas pelo Tribunal, e, de outro, as
peculiaridades do caso “Ancine+Simples” que têm atraído a incidência de
controle externo da Corte de Contas desde o momento dos primeiros
“achados” de irregularidades coletados na Auditoria de Levantamento de
Riscos, o TC n.º 014.483/2016-5.
3.1 Competência e prerrogativas para o exercício de controle
externo pelo TCU: “porquês” subjacentes à instauração dos
processos de auditoria do caso “Ancine+Simples”
No presente tópico, inicialmente, sublinha-se que não se pretende
percorrer de maneira analítica ou exaustiva a vasta bibliografia acadêmica
que frequentemente reconta (no todo ou em parte) a trajetória e o desenho
institucionais do Tribunal de Contas da União, construídos desde sua
criação, por intermédio da publicação do Decreto n.º 966-A, de 07 de
novembro de 1980, à sua contemporânea configuração institucional e
formal positivada na Seção IX “Da Fiscalização Contábil, Financeira e
Orçamentária” inscrita na Constituição de 1988. Tampouco, objetiva-se
aqui realizar uma digressão extenuante de fontes doutrinárias relacionadas
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ao controle externo da Administração Pública Federal pela Cortes de
Contas.
Nesse passo, optou-se aqui, por aderência metodológica à pesquisa
empírica “estudo de caso” e à sua lógica inferencial subjacente, tomar
como ponto de partida os processos de auditoria (fontes primária e
jurisprudencial apresentadas em Capítulo anterior) e identificar os seus
“porquês” intrínsecos, isto é, a legislação vigente e referências produzidas
pelo próprio Tribunal que fundamentaram, até o momento presente,
diversas ações de controle externo incidente sobre o “Tripé Institucional”
da Política Nacional do Audiovisual e, especialmente, sobre a Ancine.
Por isso, os fundamentos para o exercício desse tipo de controle
externo serão adiante esquematizados com base em outras fontes (literatura
especializada, por exemplo) que sejam úteis para explicar as tipologias e a
natureza jurídica de cada um desses processos de auditoria: TC n.º
014.483/2016-5 (Levantamento de Riscos da Ancine), TC n.º
017.413/2017-6 (Auditoria de Conformidade), TC n.º 011.908/2018-1
(Representação) e TC n.º 040.341/2019-4 (Monitoramento).
Dessa forma, tendo em vista a linha do tempo sobre a qual
transcorreu esse fluxo decisório (continuum) de controle externo da Corte
de Contas sobre a metodologia simplificada “Ancine+Simples” (Figura 8
apresentada no tópico anterior), serão abordados, adiante, os aludidos
processos de auditoria segundo o encadeamento lógico-temporal com que
foram sendo instruídos, bem como a pertinência temática a respeito dessa
metodologia de prestação de contas de projetos audiovisuais.
Inicialmente, destaca-se que o TC n.º 014.483/2016-5 foi aberto
pela Secex-RJ por meio da Portaria de Fiscalização n.º 529, de 17 de maio
de 2016, com o objetivo de se efetuar Auditoria de Levantamento de
Riscos, Registro “Fiscalis” n.º 232, de 2016, com foco na Ancine e, se
necessário, em outros órgãos e entidades implicados, no período de
16/05/2016 a 08/07/2016.
De acordo com a citada Portaria, o objetivo desse Levantamento
foi o de identificar os principais riscos relacionados ao controle para o
alcance dos objetivos estratégicos dessa agência, além de possibilitar
supervenientes ações de fiscalização nas áreas mapeadas. Esse
Levantamento foi determinado pelo Despacho do Ministro Relator Marcos
Bemquerer, em 9 de maio de 2016, como consequência de proposta
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